A consolidação de contas nas autarquias locais 72 

A generalidade dos municípios portugueses têm vindo a recorrer, de forma crescente, a modelos organizacionais de diversa natureza (nomeadamente, empresarial), que detêm ou controlam, para a prossecução das suas atribuições e competências, numa lógica de grupo municipal.(Amado, A. e Duarte P., 2006b).

Precisamente pela multiplicidade de actividades autárquicas transferidas para o sector empresarial de capitais públicos, torna-se pertinente avaliar a real dimensão desta problemática no actual contexto nacional. Para isso comecemos por contabilizar o número de autarquias que tinham, no período de 2004 a 2007, constituídas empresas municipais e dispunham, ainda, de serviços municipalizados. (Quadro 8).

Recorde-se, a este propósito, que actualmente os municípios com Serviços Municipalizados ou Empresas Municipais com participação de 100% estão sujeitos a consolidação de contas. Os municípios com Fundações e Associações estão sujeitos a verificação das contas por Revisores Oficiais de Contas (ROC).

Foram definidos três grupos de municípios, categorizados consoante as dimensões em: • Pequenos (com população menor ou igual a 20 mil habitantes)

• Médios (com população maior que 20 mil e menor ou igual a cem mil habitantes) • Grandes (com população superior a cem mil habitantes).

Actualmente existem em Portugal 308 municípios, 178 pequenos, 106 médios e 24 grandes.

No quadro seguinte pode ver-se que, em 2007, 122 municípios têm serviços descentralizados em empresas municipais, enquanto que 33 possuem unidades autónomas de serviços municipalizados. Destas entidades, a maioria tem apenas uma empresa municipal e uma unidade de serviços municipalizados.

Por outro lado, há 173 municípios (125 pequenos, 46 médios e 2 grandes) que não possuem serviços municipalizados nem empresas municipais, sendo que são na sua maioria de pequena dimensão.

Se contarmos com a participação dos municípios em Associações de Municípios, Comunidades Urbanas, Fundações, entre outras entidades de direito público ou privado,

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verificamos que estamos perante 308 potenciais “grupos autárquicos”, em que o município é a designada “entidade-mãe”. 99

Quadro 8 - Número de municípios com Serviços Municipalizados e Empresas Municipais: evolução no período 2004 a 2007

Fonte: Dados de 2004 e 2005: Anuários Financeiros 2004, 2005 e 2006, com base em informação extraída da Direcção Geral das Autarquias Locais (DGAL).

Dados de 2006 e 2007: cedidos pela Inspecção Geral de Finanças, SIPART – Sistema de Informação das Informações do Estado, complementados por contacto directo ou pesquisa nos sites das autarquias.

No período em análise verifica-se uma crescente diminuição do número de serviços municipalizados e um aumento de empresas municipais e intermunicipais. Isto acontece, em grande parte, precisamente pela extinção dos ditos serviços municipalizados e correspondente integração na autarquia, dando lugar quer à formação de empresas municipais e intermunicipais, quer à concessão desse serviço a terceiros por concurso público.

Para o ano de 2007, apuraram-se 33 municípios com Serviços Municipalizados, 48 municípios com Fundações sem fins lucrativos e 36 Associações de Municípios.100

Registaram-se, no mesmo ano de 2007, 122 municípios com empresas municipais, dos quais 57 detêm mais do que uma empresa municipal.

99 _{Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses, 2005.}

100 _{Dados da DGAL, complementados por informação do SIPART/IGF.}

Organização Municípios ( nº ) 2004 2005 2006 2007 _{2004 - 2007} Evolução Tipo nº Pe que nos Mé dios Gra nde s Pe que nos Mé dios Gra nde s Pe que nos Mé dios Gra nde s Pe que nos Mé dios Gra nde s Pe que nos Mé dios Gra nde s Serviços Municipalizados 0 147 71 14 176 81 13 178 82 13 177 83 15 +30 +12 +1 1 6 23 8 1 25 11 1 24 10 1 23 9 -5 0 +1 2 - - 1 - - - - s/inf. 10 8 1 - - - - Empresas Municipais 0 120 56 5 132 64 5 131 59 5 125 57 4 +5 +1 -1 1 31 26 7 37 25 6 36 26 7 36 22 7 +5 -4 0 2 2 6 5 7 11 5 11 15 4 17 14 4 +15 +8 -1 3 - 3 0 1 4 2 1 2 1 - 8 1 0 +5 +1 >3 - 1 5 - 2 6 - 4 6 - 5 8 0 +4 +3 s/inf. 10 10 2 - - - - Total 163 102 24 177 106 24 179 106 23 178 106 24 +15 +4 0 289 307 308 308

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No quadro seguinte apresentam-se, para o ano de 2007, o número de municípios com empresas municipais, consoante a participação que detêm (100% ou inferior):

Quadro 9 - Número de municípios com Empresas Municipais, no ano de 2007 101

Em verdade, actualmente, as contas de muitos dos municípios representam apenas uma parte do seu património cuja estrutura financeira, económica e orçamental muito depende do grau de descentralização de atribuições, e dos serviços municipalizados e/ou empresas municipais. Isto torna manifestamente insuficiente a simples prestação e apreciação de contas individualizada por cada uma daquelas entidades, justificando-se, por isso, que o respectivo controlo financeiro102 _{também contemple uma análise integrada} das entidades relevantes que compõem o grupo municipal.

De facto, a análise individualizada dos documentos de prestação de contas e da actividade desenvolvida por cada município não permite, actualmente, na maior parte dos casos, obter uma visão global da situação financeira do grupo municipal, o que dificulta a tomada de decisão dos gestores municipais e não permite uma avaliação integrada do conjunto de actividades desenvolvidas por aquelas entidades.

Ora, essa insuficiência só pode ser ultrapassada através do controlo das autarquias locais numa lógica de grupo, ou seja, da consolidação de contas dos grupos municipais.

101 _{Não se apresentam valores totais nesta tabela pois iriam incluir um viés inerente ao facto de 57 municípios terem mais}

do que uma empresa municipal. Em verdade, destes 57 existem 9 municípios que têm empresas com participação de 100% e empresas com participação inferior a 100%, sendo contabilizados nas duas rubricas em análise.

102 _{Nomeadamente o controlo financeiro estratégico da responsabilidade da IGF, de acordo com o Guião “Acrescentar valor} à gestão pública”, da Inspecção Geral de Finanças (Amado, A. e Duarte, P., 2006b).

Organização Municípios ( nº )

Tipo Nº Pequenos Médios Grandes

Empresas Municipais Sem Empresas 0 125 57 4 com participação inferior a 100% 1 22 13 6 2 3 8 1 3 0 2 1 >3 0 0 2 com participação de 100% 1 32 24 5 2 5 10 4 3 0 3 3 >3 0 2 5

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De facto, um dos aspectos negativos do POCAL referidos na literatura consiste no facto de não obrigar à apresentação de contas consolidadas103_.

Precisamente no sentido de maximizar a utilidade de informação contabilística, a NLFL, veio representar um grande avanço neste campo ao obrigar à consolidação de contas os municípios que detenham serviços municipalizados ou a totalidade do capital de empresas municipais (artigo 46.º, n.º 1), deixando implícita a previsão de alteração ao POCAL (artigo 46.º n.º2), até à data não concretizada.

Especificando, cite-se a própria Lei que impõe no n.º 1 do seu artigo n.º 6, que “Sem

prejuízo dos documentos de prestação de contas previstos na lei, as contas dos municípios que detenham serviços municipalizados ou a totalidade do capital de empresas municipais devem incluir as contas consolidadas, apresentando a consolidação do balanço e da demonstração de resultados com respectivos anexos explicativos, incluindo, nomeadamente, os saldos e fluxos financeiros entre as entidades alvo de consolidação e mapa de endividamento consolidado de médio e longo prazo”

Acresce referir que o mesmo diploma determina no n.º 2 do mesmo artigo 46.º, que a consolidação de contas dos municípios com as empresas municipais ou intermunicipais se efectue de acordo com os procedimentos contabilísticos definidos no POCAL.

É fundamental o cumprimento da NLFL no que se refere à apresentação de contas consolidadas para as autarquias que possuam serviços municipalizados ou a totalidade do capital de empresas municipais.

Em verdade, perante a realidade actual no âmbito da contabilidade autárquica nacional, este poderá ser considerado apenas como um primeiro passo para a definição de um perímetro de consolidação mais alargado, ou seja, que inclua, no mínimo, todas as participações maioritárias e não apenas entidades com participações de 100% de capital. Adicionalmente, a autarquia deve promover, conforme artigo 48.º da NLFL, a verificação por auditores externos (ROC) das contas anuais dos municípios que detenham capital em fundações ou em entidades do sector empresarial local.

Refira-se ainda que a não aplicabilidade do POCAL às empresas municipais continua a ser questionável pois dificilmente se entende que entre duas entidades que têm a mesma lógica de prestação de serviços (por exemplo, serviço de distribuição de água) obedeçam

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a sistemas contabilísticos distintos (POCAL no caso dos serviços municipalizados e POC no caso das empresas municipais) 104_.

Neste contexto, recorde-se que o Classificador económico das despesas (Decreto-Lei n.º 26/2002, de 14 de Fevereiro) representou um enorme contributo para a transparência da informação, pois uniformiza para todos os sectores da Administração Pública a classificação das despesas públicas. Permitindo uma leitura transversal das mesmas, facilitando o processo de consolidação das contas, tanto de carácter horizontal como vertical.

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