Características fundamentais 36 

O sistema contabilístico preconizado pelo POCAL58 _{veio introduzir significativas} alterações relativamente ao sistema contabilístico anterior, entre as quais se destacam as seguintes características, algumas já anteriormente referidas, que se sistematizam em seguida:

a) A implementação e possível integração de três subsistemas contabilísticos59_:

- Contabilidade Orçamental, que tem como objectivo o registo e controlo do orçamento, das despesas e das receitas, desde a sua previsão até ao pagamento e recebimento.

Baseia-se no princípio de caixa (cash basis), em que as receitas e despesas são registadas no momento em que ocorre o respectivo recebimento e pagamento. Tem, todavia, subjacente uma base de caixa modificada (modified cash basis), uma vez é complementado por registos relativos a compromissos e liquidações, ou seja, são registadas as transacções quando uma determinada entidade se compromete com o pagamento das despesas, bem como os direitos a liquidar.

- Contabilidade Patrimonial, também designada de contabilidade geral ou financeira.

Tem como objectivo o conhecimento integral do património das entidades. É elaborada na base do acréscimo (accrual basis), ou seja, registam-se todos os acontecimentos que implicam uma alteração, quantitativa ou qualitativa, do património de uma entidade pública obtendo-se, deste modo, informação da situação patrimonial da entidade.

- Contabilidade de Custos, que visa o apuramento de custos por funções e a determinação de custos subjacentes à fixação das tarifas e dos preços de bens e

58 _{Já foram feitas algumas alterações a este diploma, através dos seguintes:}

- Lei n.º 162/99, de 14 de Setembro (alteração dos artigos 5.º, 9.º, 10.º, 11.º e 12.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro);

- Decreto-Lei n.º 315/2000, de 2 de Dezembro (alteração aos artigos 10.º e 12.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro);

- Decreto-Lei n.º 84-A/2002, de 5 de Abril (Alteração do POCAL, ponto n.º 3.3. – Regras Previsionais).

59 _{à semelhança do POCP, embora no POCAL se fale em contabilidade de custos, enquanto que no POCP a terminologia}

A Conformidade dos Documentos de Prestação de Contas nos Subsistemas Contabilísticos do POCAL - um contributo para a tomada de decisão

serviços. Esta informação é obtida a partir dos diversos modelos de mapas definidos no POCAL.

b) A obrigatoriedade de serem apresentados vários documentos previsionais e de “prestação de contas”, com especificação dos mesmos.

Relativamente ao subsistema orçamental, os principais mapas respeitam à Execução Orçamental (controlo orçamental da despesa e receita) e aos Fluxos de Caixas, sendo apoiados por um mapa que contempla as notas e considerações sobre o processo orçamental e sua execução.

Por sua vez, a prestação de contas do novo subsistema, da contabilidade patrimonial, é suportada pelo Balanço, a Demonstração de Resultados e os respectivos anexos.

O Anuário Financeiro das Autarquias Locais, de 2005, sistematiza bem este ponto da seguinte forma:

Quadro 4 - Documentos previsionais e de prestação de contas

Documentos Previsionais Documentos históricos Mapas de informação patrimonial Balanço Demonstração de Resultados (DR) Anexos ao Balanço e DR Mapas de informação orçamental

Orçamento de Receita e Orçamento de Despesa

Controlo orçamental da despesa Controlo orçamental da receita Mapas de Fluxos de Caixa Anexos aos mapas orçamentais PPI – Plano Plurianual de Investimentos Execução anual do PPI

Actas Acta de Aprovação do Orçamento Acta de aprovação das contas (a)

Relatórios Relatório de Gestão

(a) _{Exigência do Tribunal de Contas, através da Resolução n.º 4/2001.}

Fonte: Adaptado de Carvalho, Jorge, Fernandes e Camões (2005a).

c) A obrigatoriedade da apresentação de contas consolidadas nos municípios com empresas e serviços municipalizados.

d) A imposição da implementação de um Sistema de Controlo Interno, que visa: − Assegurar o desenvolvimento das actividades de forma ordenada e eficiente; − Garantir a salvaguarda dos activos;

A Conformidade dos Documentos de Prestação de Contas nos Subsistemas Contabilísticos do POCAL - um contributo para a tomada de decisão

− Prevenir e detectar eventuais situações de ilegalidade, fraude e erro; − Assegurar a exactidão e integridade dos registos contabilísticos; − Preparar oportunamente informação financeira fiável.

Neste sentido, o Sistema de Controlo Interno é elaborado numa óptica de auto- controlo, que compreende:

- o plano de organização;

- as políticas, métodos e procedimentos de controlo;

- outros métodos e procedimentos (Norma de Controlo Interno), definidos e aprovados pelos responsáveis autárquicos.

Em verdade, as inovações introduzidas pelo POCAL representam uma mais-valia em relação ao sistema contabilístico anterior, por diversas razões, referidas em Monteiro (2002) e Carvalho et al (2006) e, entre as quais se destacam:

• Estabelece regras sobre a elaboração e execução do orçamento e define os documentos e os livros de suporte, o que constitui um importante passo no sentido da "uniformização, normalização e simplificação”60 _{dos procedimentos} contabilísticos autárquicos;

• Regista a execução do orçamento e determina os resultados orçamentais (défice ou excedente) através do registo digráfico, criando contas específicas para as diferentes fases de execução da despesa e da receita e definindo os mapas de prestação de contas;

• Permite o controlo e o acompanhamento individualizado da situação orçamental, numa perspectiva financeira, pela referida criação de contas para cada fase da execução da despesa e da receita, conjuntamente com a utilização obrigatória do classificador económico, possibilitando a obtenção de balancetes por devedores e por credores;

• Numa perspectiva patrimonial, torna possível inventariar todos os bens móveis e imóveis61_{, efectuar anualmente a respectiva actualização, através do cálculo da} depreciação (amortizações), e assim controlar os activos fixos imobilizados.

60 _{Conforme citação constante no art. 6.º, n.º 1 da LFL, Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto.}

61 _{Em relação à contabilização do imobilizado existem opiniões muito divergentes sobre a inclusão ou não dos bens do}

domínio de público no Balanço. Os defensores da não contabilização referem que, para além de ser muito dispendiosa e difícil a sua inventariação, esses bens não têm valor de mercado pois não podem ser transaccionados ou mesmo

A Conformidade dos Documentos de Prestação de Contas nos Subsistemas Contabilísticos do POCAL - um contributo para a tomada de decisão

O POCAL define os critérios de valorimetria e a Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública (CNCAP) recomenda a utilização do CIBE (Cadastro e Inventário dos Bens do Estado);

• Torna possível, pela integração dos três subsistemas contabilísticos (orçamental, patrimonial e de custos), controlar simultaneamente a execução do orçamento e a gestão económica e patrimonial, esta particularmente apoiada pelo recurso CIBE para valorar e reconhecer activos fixos operacionais e bens de domínio público.

• Utiliza a digrafia em todo o sistema (embora sendo opcional para a Contabilidade de Custos), implicando registos de débitos, créditos e saldos nas contas do Plano, melhorando a precisão, rigor e controlo da informação contabilística;

• Permite reconhecer não apenas obrigações constituídas, direitos, pagamentos e recebimentos, mas também activos e passivos, calculando custos, proveitos e resultados, na medida em que é usada a base de acréscimo (nos subsistemas patrimonial e de custos) conjuntamente com a base de caixa e de compromissos (no subsistema orçamental).

A determinação dos resultados económicos, em termos analíticos, compreende a identificação dos custos e, em alguns casos, dos proveitos e resultados, para cada função, bem, serviço ou actividade.

• Exige a definição e aplicação de um Sistema de Controlo Interno62_{, adequado às} actividades da autarquia, devendo o órgão executivo assegurar o seu funcionamento, acompanhamento e avaliação permanente. Consequentemente, facilita a verificação do cumprimento da legalidade, da regularidade financeira e da eficácia das operações.

Em resumo, o POCAL define os requisitos mínimos para a informação a ser relatada pelos municípios, com vista quer à satisfação dos potenciais utilizadores quer aos objectivos gerais definidos para o novo sistema de contabilidade autárquica.

penhorados, pelo que não deveriam ser incluídos. Contudo, convém não esquecer que o valor realizável ou de venda de um bem não é a única referência de valor, pois conhece-se o seu custo (por exemplo, uma auto-estrada).

A Conformidade dos Documentos de Prestação de Contas nos Subsistemas Contabilísticos do POCAL - um contributo para a tomada de decisão

Ora, levanta-se neste ponto uma questão: será que o sistema integrado de contabilidade autárquica está já, nesta data, implementado e em utilização plena nos municípios portugueses?

Da análise efectuada às contas de 2005 dos 307 municípios portugueses, constante no

Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses 2005, concluiu-se que o POCAL se

encontrava já, nessa data, com aplicação generalizada a todos os municípios do País. Contudo, revela mais recentemente o Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses

2007 que o sistema integrado de contabilidade autárquica não está ainda totalmente

implementado.

Em verdade, nos subsistemas orçamental e patrimonial existem ainda algumas lacunas relacionadas com a conformidade com os requisitos legais, sobretudo na Contabilidade Patrimonial.

Além disso, o subsistema de Contabilidade de Custos ainda não se encontra em funcionamento na esmagadora maioria dos municípios, apesar de estar em processo de implementação em muitos deles.

Outra constatação interessante que se retira da leitura do referido Anuário de 2005 é que a utilização da informação orçamental e financeira (base de caixa e compromissos) tem, para a maioria dos utilizadores, maior relevância quando comparada com a informação patrimonial e económica (base de acréscimo), dado que, por um lado, apenas são exigidos documentos previsionais na óptica orçamental e, por outro lado, o desempenho dos responsáveis autárquicos ainda é essencialmente avaliado em termos político- financeiros.

Refira-se a este propósito que as reformas quando surgem não são perfeitas, nem imediatamente atingíveis, e é natural que os benefícios dela decorrentes apenas se tornem visíveis depois de um largo período de tempo.

Não obstante, é notório o reforço do interesse dos responsáveis municipais (técnicos e executivos) pela informação obtida da contabilidade patrimonial e a motivação pela utilização de indicadores que possibilitem a medição da eficácia e eficiência da actividade financeira dos municípios.

A Conformidade dos Documentos de Prestação de Contas nos Subsistemas Contabilísticos do POCAL - um contributo para a tomada de decisão