A Constituição do Estado do Rio de Janeiro de 1989

Afirmamos em outro momento do texto que vivemos em um sistema federativo não-centralizado, onde existe um pacto de união entre os diferentes entes federados, que se baseia em uma constituição escrita. Assim sendo, nossa atual CF apresenta, no Ato das Disposições Transitórias, mais especificamente no artigo 11, a necessidade de elaboração, por parte de cada Estado, de uma Constituição própria, em consonância com as orientações da Carta Magna.

Vale ressaltar que embora tenhamos encontrado estudos que mencionassem as Constituições Estaduais brasileiras, não encontramos os que fizessem referência aos seus processos de tramitação. Desta forma, destacaremos de forma breve alguns aspectos da CE do Rio de Janeiro, posto que esta se encontra diretamente relacionada ao objeto de estudo proposto por este trabalho.

Iniciemos pelos princípios que subsidiam esta legislação. No preâmbulo é feita uma referência à ordem liberal-democrática como norteadora do Estado, definido em outro momento como “instrumento de mediação da soberania do povo fluminense e sua forma individual de expressão, a cidadania” (artigo 4º). Podemos entender que, diferentemente da idéia apresentada ao analisarmos o sentido que assume a categoria cidadania na perspectiva

76 Disponível em <http://www.democracia.com.br> Acesso em 25 set. 2006.

dos conselhos, aqui este polissêmico conceito é definido na esfera individualista, tal como Marx o conceituara em A questão judaica (1972), e como mencionamos nas páginas 26 e 27 desta dissertação.

No capítulo III são introduzidas questões pertinentes à educação, ao desporto e à cultura, onde se define no artigo 306 como objetivo destes “o pleno desenvolvimento da pessoa e a formação do cidadão”. O artigo 307, inciso V, alínea a, faz menção à gestão democrática do ensino, explicitando que esta somente pode ser efetivada mediante a participação da sociedade civil na formulação da política educacional e no acompanhamento de sua execução, por meio da inserção da comunidade em conselhos comunitários existentes em todas as unidades escolares⁷⁷, segundo as normas do CEE e o respectivo CME (alínea c).

Já os artigos 343 a 345, introduzem questões referentes a autonomia dos municípios, que se consolidaria por meio da elaboração de leis próprias, as chamadas Leis Orgânicas Municipais (LOMs), como veremos adiante.

No artigo 308 são delimitados os deveres do Estado e dos municípios no que é concernente à tarefa educativa. No parágrafo 3º, há a previsão de assistência técnica e material para com os municípios, especificamente sobre o desenvolvimento do Ensino Fundamental e pré-escolar. O artigo 316 faz menção à constituição do PEE e dos PMEs, sendo que estes deveriam acompanhar e complementar as metas do PNE – capítulo V, meta 25 e capítulo VI, que versa sobre a avaliação e acompanhamento do Plano⁷⁸.

Antes de passarmos propriamente a analisar a constituição do PEE do Rio de Janeiro e dos respectivos PMEs, não poderíamos deixar de mencionar a Lei Estadual 4.528, de 28 de março de 2005, que estabelece as diretrizes para a organização do Sistema Estadual de Ensino (SEE). De acordo com as orientações que emanam das leis federais, o SEE foi constituído por escolas públicas e privadas, com níveis e modalidades de ensino que se encontram sob a responsabilidade do poder estadual.

A lei em questão sofreu muitos vetos pela então Governadora do Estado, Rosinha Garotinho, sobretudo nos artigos que versavam sobre o Conselho Estadual de Educação (CEE) ou fossem a ele relacionados, tais como o artigo 10, com todos os incisos e alíneas, além dos artigos 11, 13, 20, 25 e 70. Outros vetos foram feitos nos artigos que buscavam

77 Dependo da realidade estadual ou municipal, estes Conselhos são chamados de Conselhos Escolares, Conselhos-escola-comunidade (CECs), ou ainda Associações Escolares (AEs).

78Na parte acima citada do PNE (Lei 10.172 de 2001), lê-se: “...será preciso, de imediato, iniciar a elaboração dos planos estaduais em consonância com este Plano Nacional e, em seguida, dos planos municipais, também coerentes com o Plano do respectivo Estado. Os três documentos deverão compor um conjunto integrado e articulado. Integrado quanto aos objetivos, prioridades, diretrizes e metas aqui estabelecidas. E articulado nas ações, de sorte que, na soma dos esforços, de todos os Estados e Municípios, mais a União, chegue-se às metas aqui estabelecidas”.

regulamentar questões sobre valorização do magistério (inciso IV do artigo 4º e artigo 57, com todos os incisos e alíneas) e a municipalização do ensino, sendo que alguns vetos foram retirados pela Assembléia Legislativa em 12 de agosto de 2005, dentre eles os dos artigos 61 e 62, que são elementos constituintes do título VII, no qual são delimitados critérios para o regime de colaboração do Estado para com os municípios. Nestes artigos são estabelecidos prazos para que o Estado cesse a oferta de Educação Infantil – no prazo de três anos a contar da data de publicação da lei, ou seja, em 2008 – e de Ensino Fundamental – no prazo de dez anos, 2015. Segundo Nicholas Davies (2005a, p. 11-12) a idéia que o Estado possa cessar a oferta destes níveis de ensino constitui um erro de interpretação da CF, LDB e da EC nº14, posto que a legislação em questão em momento nenhum desobriga os governos Estaduais para com a oferta de matrículas na Educação Infantil e Ensino Fundamental, como podemos observar na seqüência do texto:

[...] a EC 14 estipula que os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil e os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio, não definindo que um determinado nível ou modalidade de ensino seja responsabilidade de governos municipais ou estaduais [...] Em outras palavras, as prefeituras, os governos estaduais e o governo federal podem atuar em qualquer nível de ensino, mas as prefeituras devem primeiro atender ao ensino fundamental e à educação infantil e, depois, uma vez satisfeita essa necessidade, podem atuar em qualquer outro nível ulterior (médio e superior).[...] Por fim, há uma questão semântica importantíssima:

a EC 14 não afirma que o ensino fundamental e a educação infantil são responsabilidade prioritária⁷⁹dos Municípios, o que permitiria a desobrigação dos governos estaduais com a educação infantil mas não com o ensino fundamental (no qual também os governos estaduais devem atuar juntamente com os municípios). Ao contrário, a EC afirma que os Municípios atuarão prioritariamente na educação infantil e no ensino fundamental, cujo significado é bem diverso.

Cabe inclusive ressaltar os próprios artigos constantes na CE, que se referem à efetivação do Regime de Colaboração e às responsabilidades concernentes ao Estado e aos municípios. O artigo 308 estabelece que o “... dever do Estado e dos Municípios com a educação será efetivado mediante garantia de: ensino público fundamental, obrigatório e gratuito[...]” e, mais adiante, ainda inclui diferentes modalidades de educação, tal como a Educação de Jovens e Adultos (EJA) e atendimento aos alunos com necessidades especiais (incisos II, IV e V). No artigo 320 tal prerrogativa é reforçada, com base na obrigação do Estado no provimento “[...] de sua rede de ensino de condições plenas de abrigar tantos quanto busquem matrículas nas séries de 1º grau, na faixa etária dos sete aos quatorze anos,

79 Grifos nossos.

sendo proibida a sua negativa”. Existe, ainda, em tramitação na Assembléia Legislativa, de autoria do Deputado Estadual Alessandro Molon, o Projeto de Lei nº 483/2007, cuja ementa revoga os artigos 61 e 62 da lei nº 4.528/05, por entender, em sua justificativa, que “[...] é de inquestionável interesse social que o Estado possa supletivamente continuar a oferecer nas escolas de sua rede, o primeiro segmento do ensino fundamental e a educação infantil”

(ALERJ, 2007).

Diante do exposto, não há embasamento legal para a manutenção destes artigos, tendo em vista que não há referência explícita em nenhum texto legal que venha a respaldar a cessão da oferta de vagas e realização de matrículas pela rede estadual de ensino. O que há são diferentes interpretações dos dispositivos legais, que podem nos levar a cair em grandes insídias. Cabe também destaque que os artigos 64 e 66, também vetados, não tiveram seus vetos retirados, posto que se colocados em vigor, onerariam os cofres públicos, uma vez que obrigariam o Estado a efetuar a abertura de vagas para o Ensino Médio, na mesma quantidade das que fossem encerradas no Ensino Fundamental. O dispositivo que previa o ressarcimento aos municípios das despesas referentes ao transporte dos alunos da rede estadual dentro do município, também não foi mantido. Qual terá sido de fato o critério para vetar ou não os artigos da lei?

Por fim, os artigos 67 a 69, mencionam o PEE e o Congresso Estadual de Educação, respectivamente. Entretanto, não estabelecem prazos passíveis de cobrança para a elaboração do PEE, mencionando apenas o período em que deve ser revisto – bienalmente, após a realização do Congresso Estadual. Passaremos a analisar brevemente este processo.

A UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – realizou em 2004 uma pesquisa sobre o processo de elaboração de planos educacionais pelos municípios brasileiros, que perfazem o total de 5.560. O universo considerado na pesquisa acima mencionada foi o de 5.529 municípios, posto que tomou como referência os 5.505 municípios contabilizados pelo relatório do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2000), somando-se as respostas recebidas pela instituição de 24 novos municípios que constam entre os 55 criados no período compreendido entre os anos de 2000 e 2004. Segundo o editorial do documento da UNDIME (2004), apenas 2.122 municípios responderam ao questionário enviado por meio de mensagem eletrônica, sendo livre a adesão por parte dos mesmos. Isto significa que ficaram excluídos da pesquisa proposta 3.407 municípios que não responderam ao questionário, sendo apenas contabilizados 38,4% do quantitativo previsto. Alguns resultados podem ser destacados para efeitos de nossa pesquisa: dos 2.122 municípios

respondentes, aproximadamente 28% concluíram a elaboração de seu PME. Dos aproximadamente 69% que ainda não haviam elaborado o PME, 21,82% haviam iniciado, 21, 91% previam sua elaboração e 19, 56% sequer cogitavam sua elaboração (UNDIME, 2004, p.5-24).

Ao confrontar estes dados com os que foram oferecidos pelo CONSED – Conselho Estadual de Secretários de Educação – que foram obtidos por meio de uma pesquisa realizada em março de 2006, por telefone⁸⁰, podemos observar a materialização da discussão que iniciamos alguns parágrafos acima. Dos 26 Estados brasileiros e o Distrito Federal, apenas 5 (cinco) deles relataram que o seu respectivo plano de educação estava pronto⁸¹, enquanto 21 (vinte e um) alegaram que os mesmos encontravam-se em processo de elaboração e apenas 1 (um) Estado informou que não havia sido formalizado um PEE, posto que “[...] o Estado trabalha seus Programas educacionais baseados nos desafios e estratégias educacionais do Programa Escola Melhor Vida, Vida Melhor, que expressa a gestão do governo atual do Ceará” (CONSED, 2006, p.2). Neste sentido, ao cruzar as informações dos dois relatórios, vemos que no Estado do Ceará, onde inexiste um PEE, e mesmo a previsão de elaboração, 35,7% de seus municípios já elaborou seus Planos. No caso do Estado do Rio de Janeiro o documento do PEE, segundo relatório do CONSED estaria pronto para ser encaminhado à Casa Civil - o que nos causou espanto, pois o Estado realizou no mês de novembro uma Conferência para votar o seu plano de educação, conforme analisaremos no próximo item. No entanto, cabe um destaque para o fato de 15,1% dos municípios já haverem elaborado seus planos sem referência ao PEE, como previa o PNE para a consecução do Regime de Colaboração previsto na CF.

Na página eletrônica da UNDIME na Internet⁸², podemos acessar informações que venham a nortear a elaboração de PMEs. Dentre as várias orientações, encontramos um subcapítulo intitulado “Antecedentes de colaboração com o Estado" (2007, p.96), que serve de base para entender o processo descrito e exemplificado acima, que contém a seguinte recomendação aos municípios:

A pior hipótese, mas que pode acontecer, é a de o Estado onde se situa o Município não ter deflagrado o processo de elaboração do PEE, e o município se sentir obrigado a fazê-lo”. Neste caso, o Município, ou a Secretaria Municipal de Educação, que poderá estar liderando o processo, sentir-se-á desobrigada a ter

80 Para ter acesso a tais dados, entramos em contato com o CONSED por meio de mensagem eletrônica, na página virtual do mesmo ([email protected]), identificando a pesquisa e os objetivos da mesma.

81 São os seguintes Estados: Alagoas, Bahia, Mato Grosso do Sul, Paraíba e Pernambuco.

82 UNDIME. Como elaborar o Plano Municipal de Educação. Disponível em <http://

www.undime.org.br>Acesso em 15 mar. 2007.

como parâmetro qualquer decisão estratégica de âmbito estadual; deverá, sim, envolver os atores da rede estadual de ensino de seu Município, para estabelecer um mínimo de ‘modus vivendi’, pautado inclusive pelos compromissos de atendimento até então assumidos.

A melhor hipótese é a de poder já estar adiantando o processo de elaboração do PEE. Neste caso, deve-se intensificar a participação dos atores municipais na cena estadual, para não somente assimilarem as decisões já tomadas como para se incluírem nas discussões e decisões futuras [...] Tratar-se-ia, então, de uma construção simultânea, o Estado e seus Municípios acertando passos comuns no ritmo de elaboração conjunta dos planos. (UNDIME, 2004, p. 96-97).

Passaremos a comentar um pouco do processo de elaboração do PEE do Rio de Janeiro, uma vez que este deveria servir de embasamento para a elaboração dos planos de educação dos 5.560 municípios fluminenses, dentre estes o município de Niterói, objeto de nosso estudo.