A Constituição Federal de 1988

A primeira inserção constitucional dos terrenos de marinha no rol dos bens pertencentes à União, deu-se com a Constituição Federal de 1988. As demais Constituições anteriores não fizeram expressa alusão a esta espécie de bens. Esta omissão legislativa culminou em verdadeiro imbroglio jurídico, acerca de quem seria o real titular destas terras, com fundamento no art. 64, da Constituição Federal de 1891, o que restou pacificado pela já citada ação originária n. 8, julgada pelo Supremo Tribunal Federal.

Portanto, a inclusão constitucional pela Carta vigente, em seu art. 20, VII, foi grande marco, a confirmar o status público destes bens.

Relevante questão, embora afora o objeto do presente trabalho, foi trazida com a Emenda Constitucional n. 46 de 2005, que excluiu as ilhas costeiras com sede de municípios, excetuando as áreas afetadas ao serviço público e à unidade ambiental federal, do rol dos bens da União. Verbis:

“Art. 20. São bens da União:

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)”

Esta exclusão das ilhas costeiras com sede de municípios acendeu importante polêmica: Os terrenos de marinha existentes nestas localidades permaneceriam sob titularidade da União? Ou bem esta titularidade seria, agora, dos particulares?

Ambos os pontos de vista tem sido defendidos, tendo já Ação Civil Pública (n. 2006.50.01.000112-6) ajuizada pelo Ministério Público Federal em face da União Federal,

sustentando a inexistência de terrenos de marinha e acrescidos na ilha de Vitória (ES), com fundamento na interpretação sistemática dos incisos IV e VII do art. 20 da Constituição Federal.

Sustenta a União, em sua defesa, a manutenção do inciso VII, e, portanto, a permanência dos terrenos de marinha e acrescidos sob propriedade da União.

A ação foi julgada procedente, sob o fundamento de que a parte final do inciso IV, em que tratam das exceções, não elenca os terrenos de marinha e acrescidos, mas tão somente, “aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no

art. 26, II”.

Assim, segundo a sentença, os preceitos que comportam exceções, como no caso em tela, hão de ser interpretados restritivamente e não há qualquer ressalva relativa aos terrenos de marinha.83

Opinião diversa sustenta Rodrigues, para quem a titularidade da União sob os terrenos de marinha e acrescidos situados nas ilhas costeiras, com sede de município, permanece incólume. Verbis:

“Se interpretarmos isoladamente a norma contida no inciso IV, do artigo 20, da Constituição Federal, os terrenos de marinha e seus acrescidos presentes nas ilhas costeiras que contenham sede de município foram excluídos dos bens da União, mas sabemos que uma norma constitucional ou mesmo infraconstitucional não pode ser interpretada isoladamente, nesse sentido o artigo 20 não é formado apenas pelo inciso IV, é formado por um total de 11 incisos, dentre os quais está o inciso VII, que dispõe ser os terrenos de marinha e seus acrescidos bens da União. Acrescentando que a ratio legis não foi de excluir os bens dominiais existentes nas ilhas marítimas, não há que se falar em exclusão dos terrenos de marinha e seus

acrescidos, seja na orla marítima ou no interior das ilhas, permanecendo essa espécie de bem sob domínio da União.”84

Buscando solucionar a celeuma há Projeto de Lei (PL 1117/11), de relatoria do deputado federal Lourival Mendes, com objetivo de introduzir modificações no decreto 9760/46. Verbis:

“O CONGRESSO NACIONAL decreta:

Art. 1º. O Decreto-lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, passa a vigorar com as seguintes alterações:

‘’Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 2011:’’

‘’Art. 2º-A Não se incluem nos terrenos de marinha as áreas que contenham sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II da Constituição Federal.’’

Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha, excetuados os previstos no art. 2- A desta Lei.’’

‘’Art. 9º É da competência do Serviço do Patrimônio da União (S.P.U.) a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 2011 e da média das enchentes ordinárias.’’

Da leitura do projeto, extrai-se que seu fito é solucionar, ao mesmo tempo, o problema relacionado às ilhas costeiras com sede de municípios, bem como a delimitação das marinhas, com substituição pela linha do preamar do ano de 2011.

Notadamente, o assunto está a merecer uma análise mais apurada.

Inicialmente, cumpre esclarecer que a exclusão das ilhas costeiras com sede de municípios do rol dos bens da União, teve como motivação o tratamento isonômico dos cidadãos que residiam tanto nas áreas continentais, como nas ilhas costeiras.

Isto porque, aqueles que residiam nas ilhas costeiras tinham apenas o domínio útil dos bens, com obrigação de pagamento dos foros ou taxas de ocupação e laudêmio, afora o imposto predial territorial urbano (IPTU), enquanto os moradores das áreas continentais tinha a propriedade plena de seus imóveis, como esclarece Rodrigues:

“Partindo da intenção do legislador ao elaborar essa Emenda à Constituição, é certo que a finalidade foi garantir o pleno cumprimento do princípio da isonomia, até então desrespeitado, visto que os ocupantes de imóveis em área continental eram tratados diferentemente dos habitantes das ilhas marítimas (oceânicas ou costeiras), apesar destas ilhas há muito terem sido urbanizadas, passando a fazer parte das áreas administradas pelos Municípios. Tratava-se de corrigir uma injustiça que teve início mais propriamente na Constituição Federal de 1988, que incluiu entre os bens da União as ilhas costeiras e manteve as oceânicas, com isso trazendo insegurança e indefinição a todos os proprietários de imóveis localizados nestas ilhas, impedindo a aquisição da propriedade das áreas pelos particulares em razão da impossibilidade de usucapir o bem público, além da sanha arrecadatória.”85

Conquanto a intenção fosse nobre, restou a polêmica acerca dos terrenos de marinha localizados nas ilhas costeiras, sede de municípios.

A questão há de ser analisada à luz de duas premissas: a primeira delas, concernente à intenção do legislador e a segunda, sob o enfoque do inciso VII, do mesmo artigo.

Assim, se a intenção do legislador foi igualar as situações jurídicas dos moradores das áreas continentais aos das ilhas costeiras com sede de municípios, qual a razão da

exclusão das marinhas no perímetro lacustre costeiro e não das áreas continentais? Não seria igualmente desigual?

À toda luz, nos parece que sim, mormente da leitura conjugada com o inciso VII do mesmo artigo que inclui entre os bens da União os terrenos de marinha e seus acrescidos, sem qualquer ressalva no tocante aos situados nas ilhas costeiras, com sede de municípios.

Assim, da leitura ampla da Constituição, conclui-se, com grau satisfatório de certeza, que os terrenos de marinha e acrescidos localizados nas ilhas costeiras com sede de municípios permanecem sob domínio da União, sem qualquer alteração.

A despeito da polêmica, a Constituição Federal de 1988, foi importante marco, por incluir os terrenos de marinha no rol dos bens pertencentes à União.