2. PRINCIPAIS ANTECEDENTES DA REFORMA TRIBUTÁRIA DE 1988
2.2 A Criação das Contribuições PIS/PASEP e FINSOCIAL
Ainda que a Reforma Tributária empreendida nos anos 1965 e 1966 tenha sido positiva no sentido da eliminação dos tributos em cascata e na criação de um sistema de tributação sobre o consumo baseado no valor agregado, uma outra meta compreendida dentro do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) acabou por afetar negativamente as contas governamentais,
qual seja, a desmesurada criação de incentivos fiscais, mitigados, então, pela criação de uma nova contribuição.
Neste sentido, GIAMBIAGI e ALÉM (p. 252, 2011) explicam:
A partir de 1970, tornou-se evidente para o governo que a concessão dos incentivos deteriorava de forma expressiva a receita. Para reforçar suas fontes de financiamento, o governo federal criou o Programa de Integração Social (PIS) – financiado por uma contribuição mensal sobre o faturamento das empresas.
O Programa de Integração Social (PIS) foi instituído pela Lei Complementar nº 7 de 1970, “destinado a promover a integração do empregado na vida e no desenvolvimento das empresas”.
O objetivo do referido programa, dessa forma, era a promoção do envolvimento do trabalhador com a empresa através da criação de uma espécie de fundo custeado pelas empresas.
Sob este aspecto, TIAGO SOUZA GARCIA (2009, p. 12) explica que:
Em busca da justiça social e correção da alarmante realidade social nacional o sistema funcionaria como redistribuição da renda das empresas, aliviando as tensões da época em que era proibida a manifestação de trabalhadores e reprimidas as manifestações populares. Os depósitos funcionariam como uma poupança tendo como beneficiários os trabalhadores. Esses teriam acesso a estes recursos por razões específicas; aposentadoria voluntária ou por invalidez e por razão de casamento do beneficiário.
De acordo com o artigo 3º da Lei Complementar nº 7, de 1970, o respectivo fundo seria constituído por duas parcelas: a primeira, mediante dedução do imposto de renda devido sendo recolhida ao Fundo de participação junto com o pagamento do Imposto de Renda; a segunda; com recursos próprios da empresa na forma de uma contribuição tributária com base no faturamento da empresa.
Ainda em 1970, através da Lei Complementar nº 8, de 1970, foi criado também o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) – custeado pela contribuição mensal sobre as receitas correntes da União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios (artigo 2º, Lei Complementar nº 8, de 1970).
Contribuiriam também para o PASEP, mensalmente, sobre suas receitas orçamentarias, inclusive transferências e receita operacional, as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações da União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios (artigo 3º, Lei Complementar nº 8, de 1970).
Posteriormente, o Decreto-Lei nº 1.598, de 1977 forneceu a definição de receita operacional que, anteriormente, encontrava fundamento apenas em uma interpretação conjunta dos artigos 42, 43 e 44 da Lei nº 4.506, de 1964.
Os referidos programas passaram por diversas alterações legislativas desde a sua implementação até a sua consolidação. A mais importante foi a Emenda Constitucional nº 8, de 1977 que, alterando a Constituição Federal de 1967 (com redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969), deslocou as contribuições sociais do § 2º, do artigo 21, que tratava das competências da União para a instituição de tributos, para o inciso X, do artigo 43, da mesma Carta Magna, dispositivo este que tratava das competências do Congresso Nacional. Ao se alterar a competência para a instituição das contribuições, alterou-se também a natureza das mesmas, possibilitando assim a não aplicação dos princípios tributários previstos na Constituição às contribuições.
Por fim, em 1974, através da Lei Complementar nº 19, os recursos arrecadados pelas contribuições ao PIS/PASEP e, anteriormente destinadas a uma espécie de fundo financiado pelas empresas em favor dos empregados, tiveram sua destinação modificada, conforme dispõem os artigos 1º e 2º da referida Lei Complementar, transcritos abaixo:
Art. 1º - A partir de 1º de julho de 1974, os recursos gerados pelo Programa de Integração Social (PIS) e pelo Programa de Formação do Patrimônio de Servidor Público (PASEP), de que tratam as Leis Complementares nº 7, de 7 de setembro de 1970, e 8, de 3 de dezembro de 1970, respectivamente, passarão a ser aplicados de forma unificada, destinando-se, preferencialmente, a programas especiais de investimentos elaborados e revistos periodicamente segundo as diretrizes e prazos de vigências dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND).
Parágrafo único - Compete ao Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE) elaborar os programas especiais e processar a aplicação dos recursos de que trata este artigo em investimentos e financiamentos consoante as diretrizes de aplicação aprovadas pelo Presidente da República. Art. 2º - O Conselho Monetário Nacional estabelecerá as condições de repasse dos recursos ao BNDE, para efeito do disposto no artigo anterior, bem como as bases de remuneração dos serviços de arrecadação de controle das contribuições e de distribuição de resultados, que permanecem a cargo das entidades a que foram atribuídos pela legislação específica de cada um dos programas referidos.
Acerca desta situação, GIAMBIAGI e ALÉM (p. 252, 2011) dispõem:
A criação do PIS/PASEP merece destaque à medida que significou a ampliação do expediente de geração de recursos para o financiamento de investimentos públicos de longa maturação, a partir da utilização de fonte de arrecadação inicialmente extraorçamentária e, portanto, exclusiva para a dotação proposta em sua origem, a exemplo do FGTS. Por outro lado, diversificou-se a base de incidência das contribuições, estendendo ao faturamento o fato gerador das mesmas. A incidência sobre o faturamento das empresas, apesar de mais ágil em situações de inflação alta, significou um retrocesso do ponto de vista da “modernização” do sistema, visto que constituiu um retorno a formas de tributação “em cascata”.
Sob este ponto de vista, destacamos dois aspectos negativos sobre a criação do PIS/PASEP: o primeiro está relacionado com as origens e os destinos dos recursos arrecadados
através destas contribuições pois, criadas com o intuito de constituir um fundo em prol dos trabalhadores custeado pelas empresas, estas, com a edição da Lei Complementar nº 19, de 1974, acabaram tendo modificadas sua destinação para programas de investimento do governo. Esta alteração, por sua vez, encontra fundamento no fato de que, conforme exposto acima por FÁBIO GIAMBIAGI e ANA CLÁUDIA ALÉM, ao conceder incentivos fiscais desmedidos, o governo abria mão de receitas sem que houvesse a necessária redução dos gastos governamentais, de forma que, mostrou-se necessária a criação de um novo tributo (contribuição) a fim de estancar a perda de receita então experimentada pelo governo.
O segundo aspecto negativo relacionado a criação do PIS/PASEP foi a volta da tributação sobre a receita bruta (faturamento) das empresas, pouco anos depois de o país ter introduzido, pioneiramente, em relação ao mundo, a tributação sobre o valor agregado, ainda que com algumas falhas, como o cálculo por dentro. O aspecto negativo da tributação do faturamento das empresas está relacionado ao fato de que as contribuições ao PIS/PASEP eram cobradas de forma cumulativa, ou seja, acumulando imposto sobre imposto, e que, apesar da facilidade de cobrança e pagamento, são extremamente prejudiciais a economia do país.
Continuando a análise das contribuições criadas após a Reforma Tributária de 1965/1966, devemos nos ater a criação do FINSOCIAL, em 1982, pelo Decreto-Lei nº 1.940, que em seu artigo 1º dispunha que: “É instituída, na forma prevista neste Decreto-lei, contribuição social, destinada a custear investimentos de caráter assistencial em alimentação, habitação popular, saúde, educação, e amparo ao pequeno agricultor”.
A criação do FINSOCIAL, conforme BERNHARD BEINER (1988):
(...) baseava-se na necessidade de desatrelar, ao menos parcialmente, a obtenção de recursos financeiros para as prioridades sociais da eventual existência de resíduos orçamentários das políticas fiscal e monetária do governo.
De acordo com os §§ 1º e 2º, do artigo 1º, do Decreto-Lei nº 1.942, de 1982, a FINSOCIAL seria calculada alíquota de 0,5% “sobre a receita bruta das empresas públicas e privadas que realizam venda de mercadorias, bem como das instituições financeiras e das sociedades seguradoras”, ou, no caso de “empresas públicas e privadas que realizam exclusivamente venda de serviços, a contribuição será de 5% (cinco por cento) e incidirá sobre o valor do imposto de renda devido, ou como se devido fosse”.
Acerca da base de cálculo e alíquotas do FINSOCIAL, ÉRIKA AMORIM ARAÚJO (2005, p. 11) expõe o seguinte:
Para as empresas mercantis, financeiras e seguradoras, o Finsocial implicava em um recolhimento mensal de 0,5% sobre as receitas brutas. Já para as
empresas que realizavam exclusivamente venda de serviços, a contribuição era equivalente a 5% do valor do imposto de renda devido.
É importante salientar a semelhança do Finsocial com o PIS-Pasep no que tange à base de incidência. Além do universo dos contribuintes ser praticamente o mesmo, a principal base de incidência das duas contribuições era o faturamento das empresas; o que, conforme mencionado, representava um retrocesso no que tange à modernização do sistema tributário à medida que reforçava a prática da incidência em cascata.
Outros pontos importantes do Decreto-Lei nº 1.940, de 1982 são seus artigos 5º e 6º. Enquanto o artigo 5º alterava a denominação do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE) para Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
o artigo 6º do mesmo Decreto dispunha que o FINSOCIAL seria “administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que
aplicará os recursos disponíveis em programas e projetos elaborados segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República”.
Sob este aspecto, ÉRIKA AMORIM ARAÚJO (2005, p. 12) ensina que:
O FINSOCIAL, do ponto de vista do financiamento da política social, representava um avanço em relação às outras modalidades de contribuições sociais existentes até então. Em relação aos fundos patrimoniais, como por exemplo o FGTS e o PIS-Pasep, a nova contribuição tinha a vantagem de permitir maior liberdade na utilização dos recursos, recuperando a noção de que determinadas áreas de interesse social, como as de assistência, precisam ser financiadas por recursos com características parecidas com a dos impostos - sem exigência de retorno nas suas aplicações e vinculação a programas específicos.
Acontece que, pouco tempo após sua implantação, o FINSOCIAL foi transformado em receita da União, conforme explica BERNHARD BEINER (1988):
Logo no segundo ano de criação do Fundo, a arrecadação começou a ser desviada para a complementação dos orçamentos de alguns ministérios ou sendo utilizada – via Banco Central – para outras finalidades mais imediatas da política financeira, aproveitando o hiato entre a arrecadação e a alocação dos recursos nos programas sociais.
Percebemos, aqui, o mesmo problema da destinação dos recursos, vista acima em relação à destinação dos fundos arrecadados via PIS/PASEP; assim como naquela contribuição, o FINSOCIAL foi concebido como contribuição para fazer frente aos investimentos sociais do governo, porém, já no ano seguinte a sua criação, os recursos arrecadados via FINSOCIAL tiveram sua destinação redirecionada a outros fins.
Neste sentido, BERNHARD BEINER (1988) explica:
O que há então não é apenas a sempre propalada falta de recursos para o setor social, mas sim a pouca eficiência, por parte do governo, na utilização destes recursos. Feita de modo centralizador, a alocação dos financiamentos da área social é paradoxalmente direcionada, em muitos dos casos, para aplicações voltadas para populações de renda mais alta, capazes de exercer, do ponto de
vista político, maiores pressões, e de propiciar às aplicações maiores taxas de retorno.
Fácil perceber, dessa forma, que assim como no caso do PIS/PASEP, a contribuição ao FINSOCIAL, criada com a finalidade de atender as necessidades de investimentos nas áreas sociais por parte do Governo Federal, acabou tendo seus recursos destinados aos orçamentos de Ministérios assim chamados sociais (Ministério da Saúde, Ministério da Educação, etc.), porém, sem que estes recursos fossem necessariamente aplicados às finalidades pelas quais o mesmo restou instituído, conforme pesquisas apontadas acima.
Conclui-se, portanto, que as contribuições ao PIS/PASEP e ao FINSOCIAL, instituídas para fazer frente à investimentos nas áreas sociais, acabaram se transformando em verdadeiros impostos, cuja arrecadação destinava-se apenas ao reforço de caixa do Governo Federal.