Economia Brasileira no Período 1988-2008 e sua Influência no Sistema Tributário Nacional

O período entre os anos de 1988 e 2008 é bastante prolifico no tocante à economia nacional. Além da promulgação da Constituição Federal em 1988, tivemos quatro planos de estabilização: Plano Verão (1989), Plano Collor I (1990), Plano Collor II (1991) e o Plano Real (1994), os quais serão analisados a seguir, como os principais fatos econômicos do período.

Em relação ao Plano Verão, instituído pelo governo do presidente José Sarney em 1989, cumpre observar que, após o curto período em que Bresser Pereira esteve à frente do Ministério da Fazenda, período marcado pela instituição do Plano Bresser, Maílson da Nobrega assumiu o Ministério da Fazenda (SOUZA, 2008, p. 190-191).

O plano, editado em 14 de janeiro de 1989, sob o nome de Plano Verão, contemplava as seguintes medidas:

- manutenção da política de juros altos; - mais cortes nos gastos públicos; - congelamento dos preços (...)

- conversão do salário pela média real dos últimos doze meses (...)

- ensaio de uma nova reforma monetária, através da qual instituiu-se o cruzado novo (NCz$), correspondente a mil cruzados (...) (SOUZA, 2008, p. 191).

Acerca do Plano Verão, GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR (2007, p. 451) dispõem o seguinte:

O Plano Verão foi de curta duração. O governo não realizou nenhum ajuste fiscal, o que mantinha elevados e crescentes os déficits públicos. A fragilidade do governo e a ampla negociação feita com o Congresso para negociar os cinco anos do presidente impediam qualquer tentativa de medidas mais austeras. Essa dificuldade era ainda maior devido às eleições no final de 1989, com um grande número de congressistas se candidatando, o que levava à não aceitação de qualquer medida impopular naquele ano. O descontrole fiscal levava ao descontrole monetário. Esses aspectos, juntamente com as incertezas do último ano do governo Sarney e um profundo imobilismo de política econômica, levaram a inflação a acelerar-se rapidamente, fazendo com que se caminhasse a largos passos para a hiperinflação, sendo que a taxa mensal de inflação atingiu 80% no último mês de governo.

Assim, no início dos anos 90, a inflação havia ultrapassado a marca de 80% ao mês e a economia que crescera a uma taxa média de 7% entre 1930-1980, encontrava-se estagnada havia uma década. Dentro deste contexto, Fernando Collor de Mello foi eleito pelo voto direto, fato que não ocorria no país desde 1960 (CASTRO, 2005a, p. 141).

O Plano Collor I foi lançado em 15 de março de 1990, mesma data da posse do novo presidente da República. As principais medidas adotadas pelo Plano Collor I foram as seguintes:

i. reforma monetária – centrou-se basicamente na drástica redução da liquidez da economia, pelo bloqueio de cerca de metade dos depósitos à vista, 80% das aplicações de overnight e fundos de curto prazo e cerca de um terço dos depósitos de poupança. (...)

ii. reforma administrativa e fiscal, que tinha por objetivo promover um ajuste fiscal da ordem de 10% do PIB, eliminando um déficit projetado de 8% do PIB e gerar um superávit de 2%. (...) No que diz respeito à reforma administrativa, promover-se-ia o programa de privatizações, a melhoria dos instrumentos de fiscalização e de arrecadação com vistas a diminuir a sonegação e as fraudes (tributárias, previdenciárias etc.), maior controle sobre os bancos estaduais, e várias outras medidas que deveriam aumentar a eficiência da administração do setor público e reduzir os gastos;

iii. congelamento de preços e desindexação dos salários em relação à inflação passada, definindo uma nova regra de prefixação de preços e salários que entrariam em vigor a partir de 1º-5-1990;

iv. mudança de um regime cambial para um sistema de taxas flutuantes, definidas livremente pelo mercado cambial;

v. mudança na política comercial, dando início ao processo de liberalização do comércio exterior (a chamada abertura comercial), com redução qualitativa das tarifas de importação de uma média de 40% para menos de 20% em quatro anos. (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 455- 456)

O Plano Collor I recebeu severas críticas, principalmente em relação ao sequestro da liquidez. O bloqueio dos recursos considerado como inadmissível intervenção estatal na economia, gerando consequências graves para o país. Também foram questionados outros aspectos do plano como o congelamento de preços, em função do seu desgaste junto ao público; o ajuste fiscal, baseado no aumento de receitas e não em corte de gastos; e o caráter recessivo do plano (CASTRO, 2005a, p. 149).

O resultado do Plano Collor I foi uma violenta recessão. Além de bloquear os ativos financeiros, o Plano “entesourou” os recursos daí derivados, ao invés de liberar o capital de giro para as pequenas e médias e empresas e canalizar os recursos sequestrados para a produção, infraestrutura e à área social. Assim sendo, sem recursos para irrigar a economia, esta haveria de entrar em crise. A inflação, cedeu num primeiro momento, depois seguiu em patamares elevados e novamente voltou a recrudescer (SOUZA, 2008, p. 207-208).

Sobre os maus resultados do Plano Collor I e a formulação do Plano Collor II, GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, (2007, p. 458) lecionam:

Os maus resultados obtidos, com a persistência da aceleração inflacionária no início de 1991, associado a uma dificuldade crescente de financiamento do governo (colocação de títulos públicos), levou a uma nova tentativa heterodoxa de estabilização: o Plano Collor II.

Ainda sobre o Plano Collor II, LAVÍNIA DE BARROS CASTRO (2005a, p. 150) expõem os seus principais objetivos e medidas:

A forma de alcançar o controle da inflação no Plano Collor II era através da racionalização dos gastos nas administrações públicas, do corte das despesas e acelerando o processo de modernização do parque industrial. O plano propunha dar fim a todo e qualquer tipo de indexação da economia, considerada a principal causa da inflação.

Mais uma vez, o Plano teve sucesso nos seus primeiros meses, onde se verificou a queda da inflação. Contudo, em função da sucessão de escândalos políticos, que resultaram no impeachment do Presidente Collor, toda e qualquer ação política econômica orquestrada pelo governo restou inviabilizada (CASTRO, 2005a, 150).

Com o impeachment de Collor, assumiu em seu lugar, em 2 de outubro de 1992, o vice- presidente Itamar Franco. Em junho de 1993, o então presidente nomeou, para o Ministério da Economia, o futuro presidente Fernando Henrique, quando começou a ser desenvolvido o Plano Real (SOUZA, 2008, p. 215).

Acerca da concepção do Plano Real, LAVÍNIA DE BARROS CASTRO (2005a, p. 151) ensina:

O Plano Real foi originalmente concebido como um programa em três fases: a primeira tinha como função promover um ajuste fiscal que levasse ao estabelecimento de do equilíbrio das contas do governo, com o objetivo de eliminar a principal causa da inflação brasileira; a segunda fase visava a criação de um padrão estável de valor denominado Unidade Real de Valor – URV; finalmente, a terceira concedia poder liberatório à unidade de conta e estabelecia as regras para emissão e lastreamento da nova moeda (real) de forma a garantir a sua estabilidade.

Dentre as principais medidas relacionadas ao ajuste fiscal estavam o Plano de Ação Imediata (PAI), lançado em meados de 1993, que determinava um corte de gastos da ordem de US$ 7 bilhões concentrado nas despesas de investimento e pessoal; a criação do Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira, visando o aumento da arrecadação mediante a criação de novo imposto, de caráter temporário, sobre movimentações financeiras; e a aprovação do Fundo Social de Emergência (FSE), mediante a desvinculação da arrecadação de recursos da União em relação à despesas determinadas na Constituição Federal de 1988 (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 473).

Contudo, de acordo com os autores acima (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 473-474):

(...) essas medidas eram de caráter temporário, serviriam para dar um folego fiscal durante a vigência destas, mas não se constituíam em solução definitiva. Nesse prazo, o governo deveria fazer os ajustes necessários, como deveria promover a transferência de obrigações (saúde, educação, habitação etc.) para estados e munícipios que haviam sido favorecidos pela transferência de

recursos na Constituição, avançar a reforma tributária, administrativa, previdenciária, entre outras questões.

As possíveis explicações para o sucesso do Plano Real são expostas por Lavínia Barros Castro (2005a, p. 162):

Em primeiro lugar, as condições externas para a estabilização eram muito melhores em 1994 do que nos anos 80. Havia abundância de liquidez internacional e um elevado patamar de reservas (US$ 40 bilhões) que, somados ao fato de a economia brasileira se encontrar mais aberta nos anos 90, foram fundamentais para assegurar a eficácia da âncora cambial, introduzida após o lançamento do real. Em segundo lugar, a estratégia da URV provou ser muito superior à de desindexação via congelamento de preços. Enquanto o último provocava uma série de desajustes nos preços relativos, a URV previa um período para o alinhamento de preços relativos. Em terceiro lugar, o governo contava com o apoio político do Congresso e uma perspectividade de continuidade com o presidente Fernando Henrique Cardoso. Por fim, os juros se mantiveram elevados (face aos padrões internacionais), durante todo o período seguinte (195-98), tornando-se mais uma ancora (além do câmbio) para os preços, embora com profundas consequências sobre a dinâmica da dívida e para o crescimento.

Assim, inicia-se o segundo período estudado neste capítulo, que vai de 1995-2002, cobrindo os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, período este marcado por diversas crises econômicas mundiais, que acabaram afetando a economia nacional.

Acerca do período em estudo, cumpre destacarmos o seguinte:

(...) desde 1990, o país vinha apresentando significativos superávits primários e déficits operacionais relativamente baixos, sendo que em alguns anos houve superávit. Neste quadro verificava-se, inclusive, a redução da razão da dívida pública/PIB. A preocupação com a situação fiscal decorria do diagnóstico de que o ajuste fiscal realizado era muito frágil e se ancorava no controle dos pagamentos na “boca do caixa”, promovendo-se uma retração no valor real das despesas pelo atraso nos pagamentos. Ou seja, imaginava-se que no Brasil valia um efeito-Tanzi ao contrário, isto é, ao invés de a inflação penalizar o desempenho fiscal devido à menor indexação da receita em relação à despesa, ocorreria o inverso, sendo a receita mais indexada que a despesa e, desta forma, a inflação favorecia o ajuste fiscal. (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 474)

Sob este aspecto, FÁBIO GIAMBIAGI e ANA CLÁUDIA ALÉM (2011, p. 133) destacam que a tese acima disposta, de que a queda da inflação no país levaria a um aumento do déficit público não era necessariamente verdadeira. De acordo com os autores, a situação acima descrita, após o advento do Plano Real, deixou de existir, uma vez que os recursos liberados em um mês tinham praticamente o mesmo valor real que no mês anterior. Contudo, ainda de acordo com FÁBIO GIAMBIAGI e ANA CLÁUDIA ALÉM (2011, p. 133) a hipótese em análise, a partir da edição do Plano Real, representou uma verdadeira revolução para o setor público, até então acostumado a operar em regimes hiperinflácionários.

O primeiro teste do Plano Real ocorreu logo no início de 2005, com a crise mexicana. “O México, de fato, depois de cinco anos de políticas de abertura da economia, incluindo seu ingresso Nafta, em janeiro de 1994, sofreu o colapso de suas contas externas na virada de 1994 para 1995” (SOUZA, 2008, p. 251).

De acordo com NILSON ARAÚJO DE SOUZA (2008, p. 256), os efeitos da crise financeira provocado pela crise mexicana causou a queda de grandes bancos nacionais, como o Econômico, Nacional e Bamerindus. Com o objetivo de sanear esses bancos e entrega-los “enxutos” aos bancos estrangeiros, o governo criou o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER).

Acerca desse período, (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 473) destacam que a “crise financeira de 1995 e o processo de reestruturação do sistema financeiro privado e o saneamento dos bancos públicos (...) provocaram o aumento da dívida pública”.

Acerca deste quesito, os autores acima expõem a situação fiscal do país durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) da seguinte forma:

Em relação à questão fiscal, deve-se destacar que o fraco desempenho no período não decorre somente dos elevados encargos financeiros, mas da significativa piora do saldo primário do governo. No primeiro mandato (1995/98), houve uma piora do déficit operacional da ordem de 4,7% do PIB frente à média do período 1991/94, passando de 0,4% do PIB de déficit em média para a faixa dos 5,1% do PIB. Desta mudança, vale destacar que o principal motivo parece repousar na redução do superávit primário, que passou de uma média de 2,9% do PIB no período 1991/94, para um déficit médio de 0,2% do PIB no período 1995/98, ou seja, uma reversão da ordem de 3,1% do PIB. Esta deterioração do superávit primário se deu apesar da contínua elevação da carga tributária no período, refletindo um aumento muito grande das despesas não financeiras. De acordo com Giambiagi (2002), os principais fatores a explicar esta piora foram os gastos previdenciários e assistenciais decorrentes de um forte aumento no número de beneficiários, mas, principalmente, pelo aumento dos valores reais dos benefícios. Outro autor, Velloso (2002), destaca a forte vinculação de receitas e despesas e a inflexibilidade dos componentes de gastos, elevada participação de transferências de renda às pessoas como determinantes das dificuldades fiscais. Assim, apesar da tentativa de se realizar um ajuste fiscal prévio ao plano, este se mostrou insuficiente, ocorrendo uma profunda deterioração fiscal no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 489).

Em relação ao segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, cumpre observar que, a poucas semanas da eleição presidencial de 1998, o governo brasileiro iniciou negociações com o Fundo Monetário Internacional (FMI) que lhe permitisse enfrentar o quadro externo desfavorável que então se verificava, caracterizado, principalmente, pelo esgotamento

da disposição do resto do mundo em continuar a financiar déficits nas contas do governo (GIAMBIAGI, 2005, p. 177).

Já em 1999, após a reeleição do presidente Fernando Henrique Cardoso, GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR (2007, p. 503) destacam o seguinte no tocante às finanças públicas:

Em relação às finanças públicas, deve-se destacar a profunda reversão do desempenho fiscal do governo, que passou a apresentar, a partir de então, superávits primários expressivos, conforme acordado com o FMI. No novo contexto macroeconômico, a existência de superávits primários seria necessária para permitir a absorção de choques na economia, liberar a taxa de juros para ser usada para fins de política monetária (controle da inflação) e permitir a estabilização/redução da dívida pública ao longo do tempo, diminuindo o risco do país, a volatilidade cambial e a taxa de juros.

De acordo com GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR (2007, p. 504), no período relativo ao segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, observa-se ainda a elevação do resultado primário decorrente principalmente do aumento expressivo da arrecadação da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), que substituiu o IPMF e que teve suas alíquotas majoradas no período.

Ainda de acordo com os autores citados:

Do lado das despesas, estas continuaram crescendo, acompanhando a própria receita, dada a vinculação de gastos às receitas, imposta pela Constituição de 1988. Daí a importância da desvinculação da desvinculação de parte da receita, através do Fundo Social de Emergência (FSE), posteriormente denominado Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e finalmente Desvinculação de Receitas da União (DRU), possibilitando a geração dos superávits. (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 504)

Sob o cenário acima traçado, importante trazer à baila o posicionamento crítico de REZENDE, OLIVEIRA e ARAÚJO (2007, p. 17):

(...) a dificuldade em promover a contenção dos gastos jogou toda a responsabilidade pela geração de superávits fiscais nas costas dos responsáveis pela arrecadação. Fortes aumentos nos tributos, promovidos pela revisão das bases de incidência das contribuições, aumento de alíquotas e sucessivas prorrogações de medidas supostamente transitórias foram promovidos, acentuando o desequilíbrio entre o crescimento das contribuições e o comportamento dos impostos de competência do governo federal.

Ainda no tocante ao período 1998-2002, cumpre destacarmos o seguinte:

Note-se que, apesar de o ajuste estar fortemente concentrado na elevação das receitas em impostos de baixa qualidade, podem-se destacar algumas mudanças estruturais em relação ao controle e comportamento das despesas. As principais mudanças podem ser consideradas: (i) a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, com a imposição de limites de gastos com pessoal para os três níveis de governo, critérios de transparência e controle das contas públicas, limites ao endividamento e penalizações aos gestores públicos que não cumprirem a lei; (ii) a reforma previdenciária de 1998, que instituiu o fator previdenciário, altera a regra de cálculo dos benefícios e

substituiu o preceito de tempo de serviço pelo tempo de contribuição; (iii) a renegociação das dívidas estaduais e a reorganização do sistema de bancos estaduais, com a liquidação, privatização ou transformação desses bancos em agências de fomento, o que garantiu que o aumento das receitas dos Estados (ICMS) fosse transformado em superávit primário para o pagamento da dívida, além de que o fim dos bancos estaduais eliminou um dos principais fatores geradores de passivos no país. (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 505).

Por fim, ainda em relação ao período em estudo, cumpre observar que, “apesar deste desempenho fiscal, centrado no aumento das receitas, a dívida pública, após uma estabilização nos anos 1999 e 2000, voltou a crescer a partir de 2001” (GREMAUD, VASCONCELLOS e TONETO JÚNIOR, 2007, p. 506).

Após os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, tomou posse o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o Lula.

Sua eleição, de acordo com GIAMBIAGI (2005, p. 196-197), tinha dois significados importantes:

Em primeiro lugar, em termos político-ideológicos, representou a ascensão da esquerda ao poder, através do Partido dos Trabalhadores (PT). (...)

Em segundo lugar, a perspectiva de um governo Lula servia como um teste importante para a economia brasileiras. De fato, durante anos, inicialmente com as reformas dos governos Collor/Itamar Franco e, mais especialmente, após o Plano Real, as autoridades tinham assumido o discurso das mudanças estruturais. Isso implicava afirmar que a defesa da estabilidade e, a partir do final dos anos 90, a austeridade fiscal, seriam transformações permanentes, que cristalizariam ambições nacionais, e não do partido A ou B. (...) Havia dúvidas, porém, sobre até que ponto esses compromissos seriam mantidos pelo governo seguinte.

Contudo, conforme apontado por NILTON SOUZA DE ARAÚJO (2008, p. 292), “prevaleceu na esfera interna, (...), a manutenção de uma gestão financeira subordinada ao FMI, além de dar-se continuidade às ‘reformas microeconômicas’ programadas no governo anterior”. Neste sentido, FÁBIO GIAMBIAGI (2005, p. 209), aponta que, um dos elementos que ajudaram a diminuir a confiança que se verificava no mercado financeiro interno antes das eleições de Lula foi o seu compromisso com as chamadas reformas estruturais, no caso, as reformas tributária e previdenciária.

Ainda de acordo com o mesmo autor (GIAMBIAGI, 2005, p. 209):

No primeiro caso, a reforma tributária visava quatro objetivos: (1) uniformizar a legislação do ICMS, contribuindo para reduzir as possibilidades de evasão; (2) prorrogar a Desvinculação de Receitas da União (DRU), que reduz parcialmente a vinculação das despesas às receitas, dando certa margem de manobra às autoridades para remanejar recursos e aproveitar receitas para fazer superávit primário, sem ter de gastá-las; (3) renovar a Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF), evitando queda da receita em 2004; e (4) transformar a Contribuição para o Financiamento da

Seguridade Social (Cofins) em uma tributação sobre o valor adicionado, em substituição à taxação “em cascata” até então prevalecente.

No caso da Previdência Social, a proposta se concentrou no regime dos servidores públicos e, basicamente, contemplou os seguintes elementos mais importantes: taxação, através de alíquota contributiva, dos servidores inativos, com a mesma alíquota dos ativos, ressalvando um limite mínimo de isenção; antecipação para todos os funcionários da ativa (inclusive aqueles já empregados), da idade mínima para aposentadoria integral, de 60 anos para os homens e 55 para as mulheres, prevista apenas para os novos entrantes da Emenda Constitucional nº 20, de 1998; e definição do mesmo teto de benefícios do INSS para os benefícios dos novos entrantes, com a possibilidade de criação de fundos de pensão para a complementação da aposentadoria a partir desse limite.

Contudo, acerca da situação acima, verificou-se o seguinte:

Posteriormente, a realidade encarregou-se de mostrar que as reformas foram muito menos ambiciosas do que inicialmente foi apregoado. No caso da reforma tributária, na prática ela se limitou à renovação, mais uma vez, da Desvinculação das Receitas da União (DRU) como um mecanismo para atenuar algo – o grau de rigidez do Orçamento; e da CPMF com a alíquota de 0,38%, por um novo período de 4 anos, tendo as demais medidas restado na agenda de discussões futuras, (...). Já no caso da reforma previdenciária, houve alguns avanços, mas de qualquer forma de pequena monta em termos fiscais