3. PRINCIPAIS ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA FEDERAL OCORRIDAS
3.4 A Criação e o Fim da CPMF
A Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras – CPMF foi instituída pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996.
A CPMF encontra origem na Emenda Constitucional nº 3, de 17 de março de 1993, que em seu artigo 2º, autorizou à União a instituir imposto sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira (BRASIL, 1993).
De acordo com a referida emenda, o IPMF deveria ser instituído mediante lei complementar, com vigência até 31 de dezembro de 1994, com alíquota de no máximo vinte e cinco centésimos por cento. Ainda de acordo com a referida emenda, o produto da arrecadação do IPMF não estaria sujeito a qualquer modalidade de repartição com outros entes da federação (BRASIL, 1993).
A cobrança do IPMF se iniciou em agosto de 1993 e em 15/09/1993, o Supremo Tribunal Federal suspendeu a cobrança do IPMF no ano de 1993, por entender que a arrecadação do imposto naquele ano implicaria em violação ao princípio constitucional da anterioridade, conforme transcrito abaixo:
Ação direta de inconstitucionalidade (medida cautelar). I.P.M.F. (Imposto sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira). Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993 (art. 2., par. 2.). Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993. Art. 60, par. 4., inciso IV, c/c arts. 5., par. 2. e 150, III, "b", da Constituição. Preliminar de inépcia da inicial. Legitimidade ativa (art. 103, IX, da Constituição Federal). Legitimidade passiva. 1. Se do texto completo da inicial se verifica que impugna a Emenda Constitucional que permitiu a criação do imposto, e a Lei Complementar que o instituiu, torna-se irrelevante o fato de, ao final, referir-se apenas, inadvertidamente, a inconstitucionalidade da lei. 2. Sendo a C.N.T.C. uma Confederação Sindical, tem legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade (art. 103, IX, da Constituição Federal). 3. Nessa espécie de ação, a União não e parte e nem se pode deduzir, contra ela, pretensão a restituição de tributos, o que só se admite em ação de outra natureza e no foro competente. 4. Estando caracterizada a plausibilidade jurídica da ação ("fumus boni iuris"), ao menos quanto a alegação de violação do disposto no artigo 60, par. 4., inciso IV, c/c arts. 5., par. 2., e 150, III, "b", todos da Constituição, e de se deferir medida cautelar para suspensão da eficácia do art. 2. e seus parágrafos da Emenda Constitucional n. 3/93, que autorizou a criação do I.P.M.F., bem como de toda a Lei Complementar n. 77/93, que efetivamente o instituiu. 5. Hipótese em que a suspensão deve vigorar até 31.12.1993, reservando-se o Tribunal para, antes do início do recesso judiciário (19.12.1993), examinar se a estendera (a suspensão) ao exercício de 1994, apreciando, inclusive, os demais fundamentos da ação, caso até essa data não tenha sido ela julgada, pelo mérito.
(ADI 939 MC, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/1993, DJ 17-12-1993 PP-28066 EMENT VOL-01730-10 PP-01959)
O IPMF foi cobrado regularmente em todo o ano de 1994, tendo arrecadado em valores originais o montante de 4,98 bilhões (IBPT, 2007).
Em 15 de agosto de 1996 foi promulgada a Emenda Constitucional nº 12, que incluiu o artigo 74 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, transcrito abaixo:
Art. 74 A união poderá instituir contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira. § 1º A alíquota da contribuição de que trata este artigo não excederá a vinte e cinco centésimos por cento, facultado ao poder executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente, nas condições e limites fixados em lei. § 2º À contribuição de que trata este artigo não se aplica o disposto nos arts. 153, § 5º, e 154, I, da Constituição.
§ 3º O produto da arrecadação da contribuição de que trata este artigo será destinado integralmente ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde.
§ 4º A contribuição de que trata este artigo terá sua exigibilidade subordinada ao disposto no art. 195, § 6º, da Constituição, e não poderá ser cobrada por prazo superior a dois anos.
Observando o artigo acima, verifica-se que a Emenda Constitucional que autorizou a criação da CPMF manteve as mesmas características do IPMF para a contribuição então recém criada, quais sejam alíquota máxima de vinte e cinco centésimos por cento e vigência provisória de dois anos.
A maior mudança promovida a partir da criação da CPMF foi a previsão de que o produto da arrecadação desta seria destinado ao financiamento das ações e serviços de saúde. O § 3º do artigo 74, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previa a destinação integral do produto da arrecadação da CPMF ao Fundo Nacional de Saúde, contudo, conforme visto acima, à época, já se encontrava em vigência o Fundo de Estabilização Fiscal, através do qual 20% das receitas federais (impostos e contribuições) ficariam livres para serem alocadas em destinações diversas daquelas previstas em lei, ou seja, a arrecadação com a CPMF não era integralmente destinada à saúde.
A CPMF restou instituída pela Lei nº 9.311, de 23 de outubro de 1996, que em seu artigo 7º, dispôs que a alíquota da contribuição seria de 0,20%, embora o artigo 74, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias autorizasse a aplicação de alíquota de 0,25%. Além disso, o artigo 20, da mesma Lei, previa que a CPMF seria cobrada por um período de apenas treze meses, contados após decorridos noventa dias da data da publicação da Lei (BRASIL, 1996).
Em 12 de dezembro de 1997 foi publicada a Lei nº 9.539, que em seu artigo 1º assim dispunha:
Art. 1º Observadas as disposições da Lei n° 9.311, de 24 de outubro de 1996, a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira - CPMF incidirá sobre os fatos geradores ocorridos no prazo de vinte e quatro meses, contado a partir de 23 de janeiro de 1997.
Sob este aspecto, deve ser observado que o § 4º, do artigo 74, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previa que a CPMF não poderia ser cobrada por prazo superior a
dois anos, embora não elegesse o período de vigência da mesma. Dessa forma, a CPMF, inicialmente criada para ter vigência por um período de apenas treze meses, teve prorrogada sua duração por mais onze meses, vigorando assim até o mês de janeiro de 1999.
Encerrada sua vigência inicial, a CPMF só voltou a ser cobrada no mês de junho de 1999. Para tanto, uma nova emenda constitucional foi promulgada, qual seja, EC nº 21, de 18 de março de 1999, que incluiu o artigo 75, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, nos seguintes termos:
Art. 75. É prorrogada, por trinta e seis meses, a cobrança da contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira de que trata o art. 74, instituída pela Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, modificada pela Lei nº 9.539, de 12 de dezembro de 1997, cuja vigência é também prorrogada por idêntico prazo. § 1º Observado o disposto no § 6º do art. 195 da Constituição Federal, a alíquota da contribuição será de trinta e oito centésimos por cento, nos primeiros doze meses, e de trinta centésimos, nos meses subsequentes, facultado ao Poder Executivo reduzi-la total ou parcialmente, nos limites aqui definidos.
§ 2º O resultado do aumento da arrecadação, decorrente da alteração da alíquota, nos exercícios financeiros de 1999, 2000 e 2001, será destinado ao custeio da previdência social.
§ 3º É a União autorizada a emitir títulos da dívida pública interna, cujos recursos serão destinados ao custeio da saúde e da previdência social, em montante equivalente ao produto da arrecadação da contribuição, prevista e não realizada em 1999.
Verifica-se, assim, que o artigo 75, do ADCT, efetuou algumas mudanças nas características da CPMF, dentre as quais, destacam-se a prorrogação da contribuição por mais trinta e seis meses, o aumento da alíquota para 0,38% e a consequente destinação do percentual decorrente da elevação da alíquota para a previdência social.
Ao final da vigência prevista pelo artigo 75, do ADCT, a CPMF foi novamente prorrogada, até 31 de dezembro de 2004, conforme Emenda Constitucional nº 37, de junho de 2002, que incluiu o artigo 84, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, cuja redação assim dispunha:
Art. 84. A contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira, prevista nos arts. 74, 75 e 80, I, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, será cobrada até 31 de dezembro de 2004.
§ 1º Fica prorrogada, até a data referida no caput deste artigo, a vigência da Lei nº 9.311, de 24 de outubro de 1996, e suas alterações.
§ 2º Do produto da arrecadação da contribuição social de que trata este artigo será destinada a parcela correspondente à alíquota de:
I - vinte centésimos por cento ao Fundo Nacional de Saúde, para financiamento das ações e serviços de saúde;
III - oito centésimos por cento ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, de que tratam os arts. 80 e 81 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 3º A alíquota da contribuição de que trata este artigo será de:
I - trinta e oito centésimos por cento, nos exercícios financeiros de 2002 e 2003;
II - oito centésimos por cento, no exercício financeiro de 2004, quando será integralmente destinada ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, de que tratam os arts. 80 e 81 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Novamente, com a prorrogação da vigência da CPMF, houve também a alteração na destinação do produto da arrecadação, sendo aproximadamente 52,63% da arrecadação destinada ao Fundo Nacional de Saúde; 26,31% para a previdência social e 21,05% para Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, sendo que, no ano de 2004, a alíquota da CPMF caiu para 0,08%, ano em que sua arrecadação seria integralmente destinada a este fundo.
Por fim, a CPMF foi novamente prorrogada até 31 de dezembro de 2007, através da Emenda Constitucional nº 42, de 19 de dezembro de 2003, que incluiu o artigo 90, no ADCT. Este mesmo artigo também restabeleceu a alíquota de 0,38% para a contribuição em análise.
A grande questão relativa à CPMF relacionava-se à sua explícita vinculação, principalmente ao financiamento da saúde pública no Brasil.
Pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas, sob a coordenação do Prof. EURICO MARCOS DINIZ DE SANTI e da Prof. TATHIANE DOS SANTOS PISCITELLI, contudo, relativa à destinação dos recursos arrecadados pela CPMF, nos anos de 2001 a 2006, revelou que:
Os dados obtidos não permitem afirmar, peremptoriamente, que todos os recursos arrecadados foram efetivamente utilizados. Pelo cruzamento dos valores arrecadados versus valores pagos, há, de fato, uma média de 23,6% do montante de arrecadação não utilizado no período de 2001 a 2006. De outro lado, há diversas aplicações que, segundo os relatórios gerados pelo programa Siga Brasil, não teriam sido autorizados em lei.
(...) Ora, se o programa de acesso ao orçamento da União não permite concluir, com segurança, qual o destino dos recursos, o cidadão não tem como controlar a contribuição e, nesse caso, temos, da mesma forma, a descaracterização dessa figura tributária: contribuição, sem destino especifico e transparente à sociedade transforma-se em um imposto não autorizado e sem previsão constitucional. (DE SANTI, PISCITELLI, 2008, p. 30-31).
Verifica-se, assim, que a CPMF foi mais uma contribuição social criada pelo Governo Federal e que teve sua destinação desviada do proposito original. Ao menos, a CPMF, onze anos após sua instituição, foi extinta pelo Congresso Nacional.