A especificidade do caso português: origem e desenvolvimento do Estado-

De acordo com Pereirinha e Carolo (2009), a origem do processo de construção do Estado de bem-estar social português remonta ainda à Monarquia e à Primeira República, especificamente à criação e ao desenvolvimento de associações mutualistas e de instituições de vocação social, como por exemplo o Conselho Superior de Beneficência Pública (1901) ou a legislação dos Seguros Sociais Obrigatórios na doença, acidentes de trabalho e nas pensões de invalidez, velhice e sobrevivência (1919), porém sem nenhuma eficiência nem efetividade significativa. Segundo o autor, as características do atual Estado-Providência português resultaram principalmente da conjugação de vários fatores que interagiram em três fases distintas do seu desenvolvimento: primeiramente, a criação da previdência social em 1935 e as suas várias reformas e ajustamentos ocorridos sob a

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alçada ditatorial do Estado Novo originaram a cobertura de riscos sociais tidos como tradicionais (em especial a provisão de rendimentos em caso de velhice, invalidez e sobrevivência) através de uma solidariedade e de um seguro social de base corporativa, altamente relacionados com o estatuto profissional; em segundo lugar, depois da revolução de Abril de 1974 e da consequente restauração da democracia, ocorreu uma consolidação dos direitos de cidadania (direitos civis, políticos e sociais) que deram origem à universalidade de alguns deles, resultando isto num aumento da despesa pública relacionada com funções sociais e na imperatividade de uma maior e melhor fiscalização e gestão para a sua viabilidade; e a terceira etapa deste desenvolvimento está relacionada com a entrada de Portugal para a CEE (atual UE) em 1986 e traduziu-se na europeização do Estado-Providência do país, ou seja, na alteração do contexto (de nacional para supranacional) da realização da política social, assim como do seu conteúdo e da sua orientação de intervenção, modificando as opções, os objetivos, os instrumentos e as formas de intervenção e de coordenação dessas políticas (Pereirinha & Carolo, 2009).

As bases da previdência em Portugal foram então lançadas durante o período do Estado Novo com o Estatuto do Trabalho Nacional a constituir o principal diploma da altura. Os seus aspetos mais relevantes eram a organização da previdência estar profundamente relacionada com a do trabalho, a iniciativa da criação deste tipo de instituições ser da competência dos organismos corporativos, a proteção dos trabalhadores basear-se nas situações de doença, invalidez, desemprego involuntário e reforma, a responsabilidade da proteção às vítimas de acidentes de trabalho estar a cargo das entidades patronais, o financiamento do sistema depender exclusivamente das contribuições das entidades patronais e dos trabalhadores (uma base contributiva individual, embora o Estado estivesse a cargo da determinação das condições para a sua realização), e a administração das instituições de previdência ser da responsabilidade tanto das entidades patronais como dos trabalhadores. De notar nesta fase a ausência das pensões de sobrevivência, dos subsídios à maternidade e de um típico sistema fiscal de imposto coletivo. A própria dinâmica de evolução da previdência determinou, e de certa forma obrigou, o Estado a participar quer como agente prestador quer como financiador da proteção social, sobretudo no que diz respeito à assistência e à saúde. Numa fase posterior (desde o período do pós-guerra até ao inicio dos anos 1960s) houve um alargamento da cobertura material da previdência, destacando-se o dos benefícios de

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saúde (criação de serviços médicos sociais) e a criação do abono de família. O período de reforma de 1962 constituiu um marco fundamental no processo de desenvolvimento da institucionalização da previdência social como base de um regime geral de segurança social, e no período do Estado Novo marcelista (pós-1969) preencheram-se algumas lacunas da proteção social (resultantes da não participação no mercado laboral de alguns grupos populacionais, sobretudo os trabalhadores rurais e da não inclusão no sistema de previdência social de certas profissões como os cabeleireiros ou as mulheres domésticas). (Pereirinha & Carolo, 2009).

A consolidação do Estado de direito em Portugal é, no entanto, mais recente: só após a revolução de 1974 e as consequentes ruturas políticas e sociais surge a legalidade da democracia e a efetiva institucionalização dos direitos constitucionais. É, então, necessário enquadrar o desenvolvimento do Estado-Providência português do pós- revolução numa sociedade de caraterísticas intermédias (pois apesar de partilhar alguns traços das sociedades desenvolvidas e democráticas, apresenta insuficiências, assimetrias e irregularidades típicas de nações menos desenvolvidas) e em rápida mutação (porque o processo de estruturação do Estado de direito e das transformações económicas e sociais perpetuou-se em muito menos tempo do que as outras sociedades europeias) (Mozzicafreddo, 1992).

Mozzicafreddo (1992) informa que se considera que a estrutura do Estado- Providência português se carateriza por três dimensões básicas, idênticas à do desenvolvimento da maioria das sociedades desenvolvidas: o desenvolvimento de políticas sociais gerais e de políticas compensatórias de proteção a determinados segmentos da população; a implementação de políticas macroeconómicas e de regulação da esfera económica privada para fazer face às disfuncionalidades do mercado; e a institucionalização da concertação entre parceiros sociais e económicos em torno de grandes objetivos dessas áreas, tais como o crescimento económico e a diminuição das desigualdades sociais. No entanto, há especificidades no seu desenvolvimento que importa destrinçar, pois o modelo português do Estado de bem-estar social não evoluiu institucionalmente de acordo com um modelo universalista, mas antes com um modelo instrumental e seletivo, devido à sua estruturação ter assentado na produção de políticas sociais, de mecanismos de regulação da economia e da concertação social equacionadas maioritariamente numa lógica de resposta às necessidades imediatas da população. Posto

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isto, pode-se concluir que a sua estruturação se relaciona mais com uma resposta do sistema político às necessidades de gestão do desenvolvimento económico e como uma consequência da mobilização social, traços característicos de uma sociedade com baixos níveis de desenvolvimento. Todo este processo foi descontínuo e fragmentado sobretudo devido às diversas pressões e assimetrias de poder dos diferentes grupos sociais e aos recursos públicos disponíveis (Mozzicafreddo, 1992).

No que diz respeito à evolução da despesa pública, o período pós-revolução foi, sem sombra para dúvidas, tendencialmente expansionista – tirando os períodos de crise e de contenção orçamental entre 1980-83 –, consequente das políticas orçamentais seguidas e como resultado da integração institucional dos direitos e benefícios sociais e das políticas de estímulo à atividade económica e de melhoria do poder de compra dos indivíduos. As receitas, no entanto, não acompanharam a evolução das despesas, resultando isto no aumento da dívida pública e em constantes défices orçamentais. O caso português tem a particularidade de, apesar de apresentar à época um menor nível de despesa quando comparados com outros países da CEE, atribuir especial importância aos gastos relacionados com as transferências correntes aos particulares, as compensações remuneratórias indiretas, os subsídios e as medidas de isenção fiscal, descurando na consolidação dos equipamentos, bens e serviços fornecidos. Além disto, outros fatores contribuíram para a deterioração do défice orçamental: o peso financeiro das comparticipações obrigatórias nos subsídios comunitários da CEE (relativos às obras de infraestruturas e de comunicações, aos apoios à restruturação industrial e inovação tecnológica, formação e qualificação da mão-de-obra) e do aumento do emprego na função pública (Mozzicafreddo, 1992).

Quanto à educação, a quantidade de alunos matriculados e de docentes nos estabelecimentos de ensino aumentaram em larga escala (sobretudo no ensino infantil e profissional), com o ensino público português a pautar-se pela universalidade, apesar do acesso ao ensino superior resultar, em grande medida, do sistema privado. No que diz respeito à política habitacional, esta seguiu a tendência geral da evolução do Estado- Providência em Portugal: uma menor importância relativa do papel do Estado enquanto produtor de políticas sociais, deixando o maior campo de ação a cargo dos setores privados no fornecimento de bens e serviços na área das necessidades básicas das populações. No que diz respeito à área da saúde, o Sistema Nacional de Saúde (que

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integrou os serviços médicos sociais existentes no Estado Novo) encarregou-se de garantir a assistência à população em geral, caraterizando-se pela universalidade, e sendo tendencialmente gratuito e financiado pelo Estado. No entanto isto tem vindo a mudar, no sentido que tem havido mais espaço à intervenção privada no fornecimento e financiamento deste tipo de serviços, verificando-se uma progressiva diminuição na comparticipação pública das despesas dos cidadãos nesta área. Também aqui se nota a clara preferência do Estado-Providência português por fornecer transferências monetárias em detrimento do fornecimento de bens, equipamentos e serviços materiais à população, o que leva a que o sistema de financiamento público seja entendido como um benefício monetário para os consumidores e se traduza num complemento para os orçamentos familiares. Apesar de alguma convergência (em termos relativos) da utilização de recursos de saúde pela população em relação a outros países europeus, a capacidade de fornecimento de alguns dos serviços de saúde do país ainda se encontrava longe destes. Contudo, as condições de vida dos portugueses melhorou em alguns aspetos nesta época: olhando para os indicadores das taxas de mortalidade infantil e do aumento da esperança de vida à nascença verificamos que estes aumentaram largamente, não só pelas melhores condições de higiene e alimentação da população, mas sobretudo por causa dos maiores investimentos na área da saúde e de uma maior utilização desses serviços por famílias com baixos rendimentos. Nas últimas décadas do século XX a tendência nesta área tem sido a de alterar o papel do Estado como financiador e fornecedor de bens e serviços de saúde para se concentrar na compra e na cobertura destes serviços a fornecedores do setor privado (Mozzicafreddo, 1992).

Quanto ao sistema de Segurança Social, este também se alterou no pós-revolução. De facto, as políticas sociais constituíram um elemento importante na procura de consensos e legitimação política do regime democrático que, para além de responderem às necessidades e expetativas dos diferentes grupos sociais, funcionaram como um elemento crucial de integração económica numa era em que a economia do país se mostrava disfuncional e parcialmente desarticulada. Isto traduziu-se na introdução, em 1984, de um novo Sistema de Segurança Social que era entendido como um sistema integrado, universal e contributivo, que tinha por base dois níveis: o Regime Geral Contributivo de inscrição obrigatória que se encarregava de cobrir os trabalhadores assalariados e independentes (e as respetivas famílias) em caso de reforma, doença,

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desemprego, maternidade, acidentes de trabalho, velhice, invalidez, morte e compensações por encargos familiares, entre outros; e o Regime não-Contributivo para aqueles que não estando integrados no anterior regime, se encontravam em situação de carência económica e social, encarregando-se de apoios relacionados com as crianças, os jovens, os órfãos, as pessoas idosas e deficientes e as pensões sociais, entre outros. Isto traduziu-se numa mudança do papel do Estado na direção de uma posição mais ativa, no que diz respeito às contribuições públicas para as receitas da segurança social, e na direção de uma posição central na ação social com os efeitos da redistribuição a beneficiarem sobretudo a população com mais baixos rendimentos e a resultarem na constituição de uma norma de cidadania associada à necessidade social. Ao observar-se as necessidades sociais da população da época e o nível de contribuição de outros Estados europeus para a Segurança Social, Portugal, apesar de alguma convergência (com a segunda maior taxa de crescimento deste tipo de despesas na CEE entre 1980-89), revelava-se ainda distante. A implementação das políticas sociais desta altura caraterizavam-se por uma relativa descontinuidade e por uma alteração de orientação, mas com algum sucesso no que diz respeito ao apoio às franjas da população com necessidades mais proeminentes de carência e integração social, do que se destaca o fornecimento de equipamentos para lares de idosos e de programas de apoio contra a pobreza (Mozzicafreddo, 1992).

No que diz respeito à redistribuição setorial da despesa com a Proteção Social houve uma mudança de tendência com uma forte diminuição das transferências respeitantes ao abono de família e ao subsídio de doença e maternidade e um aumento nas despesas referentes à ação social e, sobretudo, nas referentes às pensões que em 1984 correspondiam a 73% do total das despesas com prestações pecuniárias, o que se torna particularmente alarmante se levarmos em conta o crescente envelhecimento populacional que já na altura se verificava. Torna-se também importante analisar este sistema em termos da sua eficácia (no controlo do seu funcionamento e nos efeitos de incidência social dos seus esquemas) e da sua desregulamentação ou privatização. No que diz respeito à eficácia, esta era posta em causa pela dívida e pela transgressão das entidades patronais nas suas contribuições da Segurança Social que lhes dizem respeito, mas houve um efeito positivo em termos de redistribuição de rendimentos e de diminuição de desigualdades sociais (relativa melhoria das condições da população com rendimentos

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mais baixos à custa, sobretudo, da classe média); no entanto, as situações de injustiça social e de persistência da pobreza continuavam a ser uma realidade, sobretudo para os desempregados de longa duração, para aqueles que procuram o primeiro emprego, para a população com qualificações mais baixas e para aqueles com carências habitacionais (Mozzicafreddo, 1992). Sobre esta matéria, Sousa Santos (1990), citado por Mozzicafreddo (1992), afirma que a minimização dos problemas sociais relacionados com situações de pobreza, desemprego ou insuficiência de rendimentos eram superados principalmente às custas da capacidade compensatória das redes de entreajuda familiares e de vizinhança. No que diz respeito à desregulamentação e privatização do sistema de Proteção Social, observou-se um início de redesenho das políticas de Segurança Social para tentar diminuir a cobertura do Estado, traduzindo-se na consolidação do Fundo de Pensões (fundado em 1988) enquanto categoria autónoma de poupança individual e de proteção social privada que tinha em vista o alívio da pressão financeira do orçamento do sistema estatal. (Mozzicafreddo, 1992)

As configuração política e institucional e o significado social das ações do Estado alteraram-se em grande escala no pós-25 de Abril de 1974 em resultado da instauração de um tipo de regime político e social marcadamente diferente do anterior. A configuração política do Estado-Providência português passou a instrumentalizar-se por políticas sociais, mecanismos de regulação e institucionalização da negociação tripartida, cujo significado e evolução eram condicionadas pelo funcionamento dos mecanismos de legitimidade (processual e funcional). O ponto central do sistema político era a de procurar o equilíbrio entre as diferentes respostas dadas às reivindicações das diversas categorias e setores sociais, apontando a base para o consenso político e social. A procura desse consenso com base em implementações de (avançadas) políticas sociais e laborais teve um forte impacto nas relações de trabalho e económicas: à luz da recessão económica do início dos anos 1980s (diminuição no ritmo de crescimento do país, aumento da taxa de desemprego e perda de peso relativo da proporção do setor do trabalho no Rendimento Nacional), as repercussões a nível do mercado laboral traduziram-se na precarização das relações, no aumento da pluriatividade e do trabalho clandestino, na discriminação salarial (salários inferiores para o género feminino) e no crescimento da economia subterrânea e da utilização da mão-de-obra infantil. Numa fase posterior (1985-1990) e à luz da integração portuguesa na CEE, houve um relançamento da economia com a

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produtividade e o PIB a crescerem (influenciado pelas transferências de fundos comunitários), assim como as transferências sociais, reequilibrando a participação de diferentes grupos socioeconómicos no rendimento nacional (Mozzicafreddo, 1992).

As políticas de conciliação laboral e social revelaram-se mais eficazes do que as políticas de cobertura de riscos para fazer face às disfuncionalidades do mercado e de reestruturação económica. Contudo, na fase de recessão económica, a atenuação das situações de precarização das relações de trabalho e de desemprego foram feitas sobretudo às custas da pluriatividade, da entreajuda laboral e familiar, do trabalho clandestino, dos contratos a prazo e da combinação entre empregos formais e informais, devido à ausência de respostas integradas e satisfatórias de restruturação industrial e de ganhos de produtividade do Estado-Providência. As respostas dos agentes económicos às políticas do Estado do processo de conciliação foram a fuga de capitais, a falência de empresas e a precarização das relações laborais, que neste contexto foram orientadas para estratégias negativas de contenção das exigências laborais e empresariais. Contudo, com a institucionalização da política de Concertação Social em 1984, iniciou-se uma fase de conciliação laboral com estratégias de contenção mútua. Em suma, a situação económica e laboral que numa primeira fase se encontrava em recessão e depois numa fase de relançamento, condicionou a aceitação relativa de contrapartidas e cedências recíprocas (reguladas administrativamente) por parte dos agentes económicos e sociais, com tradução na diminuição do número de greves nos finais dos anos 1980s. Exemplos de algumas das contrapartidas negociadas são a contenção dos aumentos salariais e o alargamento da precarização das relações laborais em troca da manutenção de postos de trabalho e da continuidade da avançada legislação laboral conseguida pelos sindicatos. Pode dizer-se que a política de concertação social se centrou predominantemente na estabilidade do emprego e na dinamização da reestruturação industrial. Também de assinalar o facto dos parceiros sociais terem, em sede de negociação, um menor grau de legitimação enquanto sistema de ação coletiva, sobretudo devido à experiência de conciliação ser relativamente recente e ao seu desenvolvimento se ter dado com uma forte predominância do Estado, mas também por causa do processo político de negociação coletiva depender muito mais das influências das estratégias de equilíbrio neocorporativistas (modo de funcionamento do sistema político) do que da validação automática e legitimação pública dos seus interesses, e pelo facto do nível de

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desenvolvimento económico do país condicionar a capacidade de redistribuição dos recursos e o tipo de respostas às solicitações dos parceiros sociais. Além disso, as próprias caraterísticas dos atores económicos e sociais condicionaram igualmente a sua influência no processo de concertação, sendo elas: a elevada dependência do setor privado empresarial na proteção do Estado (tanto para fazer face a problemas financeiros como para dinamizar a sua competitividade internacional) e a predominância de pequenas e médias empresas, servindo isto ainda para explicar a elevada capacidade de autonomia do poder político e o reforço da legitimidade da ação do Estado e da expansão das suas formas de regulação económica e social. (Mozzicafreddo, 1992).

A nível da economia, as políticas do Estado mostraram uma maior continuidade, tendo-se concentrado em torno da sua dinamização e da regulação das disfuncionalidades do mercado, indo desde políticas orçamentais expansionistas e de subsídios às empresas até à concessão de benefícios fiscais (como as isenções para as atividades inovadoras) e à criação de postos de trabalho (incluindo em áreas menos desenvolvidas). A orientação keynesiana das políticas orçamentais (de estimulo à procura efetiva) que tanto se utilizava na altura é também demonstrativa do atraso no desenvolvimento do país face a outros países europeus. As transferências financeiras Comunitárias tiveram também um papel muito relevante na reconversão da atividade económica, nomeadamente no que diz respeito às políticas de infraestruturas e de qualificação de mão-de-obra, estimulando a esfera económica privada e reforçando o papel do Estado enquanto regulador, contribuindo isto tanto para o aumento da produtividade empresarial como para a expansão da despesa pública e consequente pressão fiscal. Nos finais do século XX começava-se a afigurar, então, uma necessária redefinição e reformulação do papel do Estado-Providência no contexto da sua ação institucional, deslocando-se da ação coletiva para uma conceção catalisadora e dinamizadora, que visa uma crescente autonomia da sociedade civil e uma relação menos administrativa e assistencialista entre a população e o Estado (o que pode preconizar o seu descomprometimento em relação aos valores de igualdade e de proteção social) (Mozzicafreddo, 1992).

2.3. O Estado do Investimento Social e a importância da capacitação na