3. O MINISTÉRIO PÚBLICO E A MEDIAÇÃO DE CONFLITOS
3.1. A evolução institucional do Ministério Público no Brasil: de acusador a mediador de
O Ministério Público está presente na história jurídico-institucional brasileira desde o Brasil-Colônia. Em 7 de março de 1609, foi criada a Relação da Bahia, dispondo o seu regimento sobre a criação do cargo de procurador dos feitos da Coroa, Fazenda e Fisco e promotor da justiça (SAUWEN FILHO, 1999), embora não se pudesse, ainda, falar em uma instituição, pois havia a centralização do ofício em torno do procurador-geral e se desconhecia qualquer garantia ou independência (MAZZILLI, 1989). O tratamento institucional do Ministério Público somente adveio no período republicano, com a edição do Decreto nº 848, de 11 de outubro de 1890, que tratava da organização da Justiça Federal, especificamente em seu Capítulo VI, e do Decreto nº 1.030, de 14 de novembro de 1890, que organizava a Justiça no Distrito Federal. Este último diploma legal, em seu Título III, referia-se de forma expressa ao Ministério Público como o advogado da lei, o fiscal de sua execução, o procurador dos interesses gerais do Distrito Federal e o promotor da ação pública contra todas as violações do direito, requerendo o que fosse a bem da Justiça e dos deveres de humanidade (LYRA, 2001).
Durante todo o período republicano, é nítido o desenvolvimento institucional do Ministério Público, sua presença passa a ser uma constante nos textos legais e nas
Constituições. Em que pese o retrocesso ocorrido na Constituição ditatorial de 1937, que apenas fazia breves referências à Instituição no título destinado ao Poder Judiciário (MORAES, 2003), o Ministério Público se fortaleceu no Estado Novo com a edição do Código de Processo Penal de 1941, quando lhe foi conferido o poder de requisição de inquérito policial e diligências investigatórias, passando a ser regra sua titularidade na promoção da ação penal, somando-se a sua função de promover e fiscalizar a execução da lei, que lhe fora atribuída pelo Código de Processo Civil de 1939 (MAZZILLI, 1989).
Nesse período, o Ministério Público acumulava as funções de promotor da ação penal “órgão de acusação”, fiscal da lei em determinados processos judiciais e a representação judicial da União, que era atribuição constitucional dos Procuradores da República, podendo a lei atribuir tal encargos aos Promotores de Justiça nas comarcas do interior (MORAES, 2003). O Ministério Público, até então, não possuía autonomia funcional, financeira e administrativa, tampouco se falava em independência funcional, o que importava na possibilidade de interferência do Poder Executivo no desempenho das funções ministeriais. Os problemas decorrentes da vinculação do Ministério Público ao Poder Executivo, entretanto, já eram percebido pelos membros da Instituição, que buscavam se mobilizar para a proposição de mudanças legislativas.
No I Congresso Interamericano do Ministério Público, realizado em 1954, na cidade de São Paulo, proclamou-se, de forma unânime, que a autonomia e a independência do Ministério Público, quando aja como representante da sociedade, constituem uma aspiração dos povos livres, em defesa da legalidade, e são uma garantia democrática para os cidadãos (ZENKNER, 2006). Esse movimento interno clamando por mudanças institucionais ampliou- se ao longo do final dos anos 70 e início dos anos 80, quando foram realizadas diversas conferências nacionais do Ministério Público, nas quais eram expostas o desejo de que a Instituição representasse o interesse público, da sociedade, em detrimento das funções de representação judicial do Estado, não considerada como uma verdadeira vocação institucional (ROS, 2009).
A mobilização institucional e os humores políticos da época confluíram na direção de um grande avanço institucional, a edição da Lei Complementar nº 40/81, que estabeleceu normas gerais para a organização do Ministério Público, conferindo-lhe um estatuto dotado de amplas prerrogativas e garantias (MAZZILLI, 1989). Para Ros (2009), o ano de 1981 pode ser
identificado como o início do processo que levaria o Ministério Público brasileiro a exercer a função de representar os interesses públicos e difusos, aliada à função tradicional de promoção da ação penal.
Neste mesmo ano de 1981, entrou em vigência a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6.938/1981, normativo que, pela primeira vez, conferiu ao Ministério Público um instrumento processual – ação de responsabilidade civil e criminal16 – a ser utilizado na defesa do meio ambiente, ou seja, na defesa de um interesse propriamente público, não confundido com o interesse do Estado (ROS, 2009). Para Benjamin (2001), a Lei nº 6.938/1981 incluiu o Ministério Público no centro da problemática ambiental ao lhe conferir legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados a meio ambiente. Atribuiu-se à Instituição “a base legal clara de que carecia para melhor agir, em particular na esfera cível” (BENJAMIN, 2001, p. 392).
Outro avanço sensível nas funções institucionais conferidas ao Ministério Público ocorreu com a edição da Lei da Ação Civil Pública, Lei nº 7.347/1985, que disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Além de regular a ação civil pública, a Lei nº 7.347/1985 incorporou a defesa de outros interesses como objeto desse instrumento processual à disposição do Ministério Público. A referida lei também previu a possibilidade da instauração de inquérito civil pelo Ministério Público com o objetivo de realizar diligências para fundamentar a propositura de ação civil pública17.
Com a edição da Lei nº 7.347/1985, o Ministério Público brasileiro, que originariamente atuava como o braço do poder estatal na punição de crimes (agindo na garantia do Estado Democrático de Direito e dos direitos fundamentais, no exercício do monopólio da ação penal e na defesa do devido processo legal), passou a ter atribuição para
16 Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não
cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores: [...]
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
17 Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades competentes as certidões e
informações que julgar necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
defender interesses coletivos e difusos, atuando como verdadeiro advogado da sociedade, ao lado das demais entidades co-legitimadas (como as associações civis ou organizações não governamentais). (FRISCHEISEN, 2000)
Entretanto, é somente com a promulgação da Constituição Federal de 1988 que o Ministério Público brasileiro adquire o perfil que possui atualmente, sendo que o seu crescimento institucional sequer pode ser comparado ao de outros países, ainda que de semelhante tradição cultural (MAZZILLI, 1989).
A Constituição Federal de 1988 alçou o Ministério Público à categoria de instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, responsável pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis18. Além da tradicional missão de promover a ação penal pública; incumbiu-se ao Ministério Público, dentre outras funções, zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição Federal, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; promover a ação de inconstitucionalidade; defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas19.
Não é por outra razão que Macedo Júnior (1997) afirma que o Promotor de Justiça passou a ser definido como um órgão agente em favor dos interesses sociais, uma espécie de
18 Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
19 Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
ombudsman não eleito da sociedade brasileira. O Ministério Público evoluiu da condição de órgão de representação judicial dos interesses do Estado e promotor da ação penal perante o Poder Judiciário para o patamar de instituição independente, inserindo-se na democracia brasileira como um novo ator político. Sua missão atual é a defesa da sociedade – não mais a defesa do governo – em seus interesses mais caros: a democracia, a ordem jurídica, os interesses sociais e individuais indisponíveis, o patrimônio público e social, o meio ambiente e os demais interesses difusos e coletivos.
De forma a se afastar qualquer liame de subordinação ou dependência orgânico- institucional, fortalecendo-se o novo perfil delineado para o Ministério Público, a Constituição Federal de 1988 vedou-lhe o exercício da representação judicial e da consultoria jurídica de entidades públicas e mais, conferiu-lhe autonomia funcional, administrativa e financeira20, de forma que aparecesse juridicamente desvinculado dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Para Pertence, citado por Moraes (2003), o Ministério Público desvinculado do seu compromisso original com a defesa judicial do Estado e dos atos de governo, está agora cercado de independência e autonomia que o credenciam ao efetivo desempenho de uma magistratura ativa de defesa impessoal da ordem jurídica democrática, dos direitos coletivos e dos direitos da cidadania.
Os membros do Ministério Público, por sua vez, passaram a gozar de uma série de garantias para que os seus integrantes desempenhassem seu mister sem a interferência de pressões externas e até mesmo de eventual ingerência interna. Após dois anos no exercício do cargo, o promotor de Justiça ou o Procurador da República não pode perder o cargo, salvo decisão definitiva em processo judicial, somente pode ser removido de seu local de atuação ou de suas funções com a sua anuência, ou mediante decisão da maioria do Conselho Superior do Ministério Público, presente motivo de interesse público, e é remunerado através de subsídio fixo e irredutível21.
Como não podia deixar de ser, a Constituição Federal de 1988 também impôs aos membros do Ministério Público um rol de vedações com o intuito de minimizar a ocorrência de conflitos de interesses individuais quando do exercício das suas funções institucionais. Assim, não podem receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens
20 Artigo 129, inciso IX, da Constituição Federal.
ou custas processuais; exercer a advocacia; participar de sociedade comercial, na forma da lei; exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério; exercer atividade político-partidária; receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei22.
A execução das importantes funções confiadas ao Ministério Público foi repartida pela Constituição Federal de 1988 entre dois ramos distintos, em consonância ao pacto federativo vigente. Ao Ministério Público da União, que compreende o Ministério Público Federal, o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, coube a tutela de direitos e interesses relacionados, de alguma forma, aos bens e às competências materiais da União23. A atribuição dos Ministérios Públicos dos Estados, por sua vez, é residual, cabendo-lhe a defesa dos direitos e interesses não tutelados pelo Ministério Público da União.
Na sequência da evolução legislativa, a Lei nº 8.078/1990, que instituiu o Código de Defesa do Consumidor, além de melhor detalhar os conceitos de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, introduziu a possibilidade dos entes legitimados a ajuizar a ação civil pública [entre eles o Ministério Público] colherem dos interessados o compromisso de ajustarem sua conduta à ordem jurídica, com força de título executivo extrajudicial. A importância deste instrumento decorre do fato de viabilizar ao Ministério Público a solução de um conflito de interesse sem a necessidade de submissão ao Poder Judiciário, evitando-se o tempo e o custo de um processo judicial, e conferindo maior ênfase no caráter preventivo e pedagógico da intervenção ministerial. (GHERSEL, 2003).
A afirmação institucional do Ministério Público continua no ano de 1993 com a edição da Lei nº 8.625, que instituiu a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispondo sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados, e a edição da Lei Complementar nº 75, que dispôs sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União. Ambos os normativos trataram da estruturação interna do Ministério Público, criando órgãos de revisão e coordenação; regulamentaram as disposições constitucionais referentes à Instituição, tais como princípios, garantias, deveres, funções; e
22 Artigo 128, §5º, inciso II, alíneas “a” a “f”, da Constituição Federal. 23 Artigos 20 e 21 da Constituição Federal.
especificaram o alcance de alguns dos seus instrumentos de atuação, a exemplo da requisição, da recomendação etc.
Esse processo histórico importou não somente na ampliação das funções institucionais do Ministério Público, mas seu posicionamento na ordem jurídico-constitucional como um novo e importante ator político na democracia brasileira. Das funções que tradicionalmente exercia, poucas se perderam ao longo do tempo, limitando-se as baixas àquelas funções incompatíveis com o novo perfil que se afirmava, a exemplo da representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas. Houve, sim, um enorme crescimento institucional, que passou de órgão de acusação para se tornar uma instituição voltada para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais, sejam coletivos ou difusos, e individuais indisponíveis. Nas palavras de Ros (2009, p. 32), “do j'accuse à retórica da defesa do interesse público”.
Ros (2009) ressalta que os grupos cuja titularidade de proteção jurisdicional pertence ao Ministério Público são tipicamente grupos detentores do que se poderia chamar de direitos especiais, isto é, grupos cujas situações envolvem o reconhecimento pelos outros indivíduos da necessidade de tratamento diferenciado. A defesa jurisdicional dos interesses de portadores de deficiência, de crianças, de adolescentes, de idosos e de minorias étnicas seriam exemplos claros dessa tendência. Pamplona Filho (2005) destaca também a atuação do Ministério Público como mediador de conflitos direitos trabalhistas.
Na busca de apresentar um retrato histórico resumido da evolução institucional do Ministério Público, Arantes (2000, p. 19) registra que:
A história de reconstrução institucional do Ministério Público brasileiro é uma história de sucesso. Em menso de vinte anos, a instituição conseguiu passar de mero apêndice do Poder Executivo para a condição de órgão independente e, nesse processo que alterou sua estrutura, funções e privilégios, o Ministério Público também abandonou seu papel de advogado dos interesses do estado para arvorar-se em defensor público da sociedade.
passou a exercer uma gama extensa de novas atribuições, fruto das inovações legislativas advindas nos anos 80. O Ministério Público foi autorizado a ajuizar ações de natureza cível na defesa dos chamados interesses difusos e coletivos, tais como o meio ambiente e a proteção dos consumidores. A Constituição Federal de 1988 confirmou o Ministério Público nessas atribuições e o erigiu numa espécie de ombudsman encarregado dos interesses coletivos em geral. Essa atuação de ombudsman situa-se num contexto mais político, uma vez que não possui o poder de mudar as decisões administrativas, intervir diretamente na realidade dos fatos, mas de criticá-la, deflagrando com isso os processos capazes de acarretar as mudanças desejáveis. Sua eficácia depende de muitos fatores, entre os quais a independência, a credibilidade, o acesso às informações governamentais, a capacidade técnica. De fato, uma das mais proeminentes características da instituição é sua aparente efetividade apesar de um mínimo de capacidade coercitiva (FONTES, P., 2006).
Sobre a nova importância política dessa antiga Instituição, Macedo Júnior (1993) escreve:
O desempenho das novas atribuições não tardou a gerar um impacto político direto na atuação do Ministério Público. Por um lado, o Ministério Público assumia definitivamente uma atuação marcadamente política em relação a suas atribuições tradicionais. A sua atividade criminal não se alterara substancialmente a não ser pelo fato de que a partir de então, o Procurador- Geral de Justiça a quem compete processar criminalmente as maiores autoridades políticas como prefeitos, secretários de Estado, governadores e magistrados, passava a ter uma grau de independência bastante maior para o exercício de seu dever. Entretanto, na esfera cível sua atuação assumira função e natureza completamente diversas. O resultado de sua atuação deixava de ser sentido apenas para as partes de um processo envolvendo interesses individuais, como em regra ocorria na maioria dos casos em que atuava como custos legis, passava a ser sentido diretamente pela sociedade. Por meio dos inúmeros inquéritos civis e ações civis públicas passava-se a questionar uma série de práticas de extrema relevância envolvendo grandes interesses econômicos de grupos privados e também do próprio Estado. A atuação ministerial passava a afetar diretamente uma série de políticas públicas e direitos sociais. A repercussão disto foi sendo sentida de maneira crescente, sendo certo que notícias sobre a ação do Ministério Público que eram bastante raras 10 anos atrás passaram a ser rotineiras nos principais meios de comunicação social. A tal ponto que hoje é praticamente impossível abrir algum dos principais jornais de São Paulo sem nele encontrar ao menos uma notícia sobre a atuação do Parquet. Em períodos eleitorais, frequentemente, na vida política democrática brasileira, a presença da ação do Ministério Público na mídia tende a aumentar em face do frequente envolvimento dos atores políticos com as investigações do Parquet (MACEDO JUNIOR, 1993, p. 109-110).
O crescimento institucional do Ministério Público, como sói ocorrer, não passou alheio a criticas. Embora os críticos reconheçam que o Ministério Público tem sido o agente mais importante da defesa de direitos coletivos, censura-se a existência de fortes traços de voluntarismo político na atuação de parte dos seus integrantes, que se dedicariam enfaticamente “à sua transformação em instrumento de luta pela construção da cidadania” (ARANTES, 1999, p. 84), sob a justificativa de uma suposta hipossuficiência da sociedade civil em lutar por seus direitos. Essa a atuação política do Ministério Público seria nociva tanto por dificultar iniciativas emancipadoras por parte da sociedade civil, quanto por comprometer, em médio e longo prazo, a própria autonomia institucional (ARANTES, 2000; ROS, 2009).
Em sentido oposto, alguns autores louvam a nova configuração institucional do Ministério Público e advogam a existência de um potencial transformador da realidade social a partir da sua atuação institucional, que seria legitimada pelas denúncias e representações que lhe são encaminhadas. É dessa interação sociedade civil com o Ministério Público que emergiriam as possibilidades de transformação social (VIANNA & BURGOS, 2002; ROS, 2009).
Uma outra análise que se faz do novo perfil institucional do Ministério Público, essa mais próxima da atual realidade da Instituição, caracteriza-o como um mediador entre vários setores da sociedade civil e do Estado, sendo capaz de promover a mediação e coordenação entre órgãos públicos, grupos de interesses diversos e movimentos sociais sem se tornar, contudo, insensível a eles, devido a sua posição estratégica na arquitetura institucional (MACIEL & KOERNER, 2002; ROS, 2009).
Os órgãos públicos muitas vezes dirigem-se ao MP para acionar outros órgãos públicos (na Promotoria de Cidadania este é o caso de mais da