3. O MINISTÉRIO PÚBLICO E A MEDIAÇÃO DE CONFLITOS
3.2. A mediação como técnica de enfrentamento de conflitos ambientais pelo Ministério
transindividuais, como no caso da desocupação de prédios públicos por integrantes do “movimento dos sem-terra”, na libertação de reféns mantidos em áreas indígenas e em ouras situações em que a intervenção do Ministério Público é necessariamente no sentido de mediar o conflito, promovendo o diálogo entre as partes envolvidas na contenda para se chegar a uma solução negociada, quase sempre a mais adequada para essas situações-limite. A habilidade de mediação está sendo aos poucos adquirida, mas o fato de ser eleita como mediadora representa um reconhecimento do valor da Instituição pelas partes do conflito (RODRIGUES, G., 2006, p. 95).
Todo esse processo histórico, que importou em uma radical mudança de perfil jurídico-institucional, convergiu para que a atuação do Ministério Público na defesa do meio ambiente ganhasse importância e relevo, transformando a Instituição em um ator de destaque na mediação de conflitos ambientais e na promoção da justiça ambiental. Neste mesmo sentido, destacando o perfil do Ministério Público como órgão mediador de conflitos ambientais, os trabalhos de Débora Maciel (2002), Débora Maciel & Andrei Koerner (2002), Agripa Alexandre (2004), Chélen Lemos (2005), Geisa Mio et. al. (2005), José Luiz Soares (2005), Maria Eugênia Totti et. al. (2007), Luciano da Ros (2009), Pablo Barreto (2011a).
3.2 A mediação como técnica de enfrentamento de conflitos ambientais pelo Ministério Público
Todos os grupamentos sociais organizados procuram diluir os conflitos, canalizá-los dentro de formas previsíveis, submetê-los a regras precisas e explícitas, contê-los e, às vezes, direcionar o seu potencial de mudança para um sentido preestabelecido (BOBBIO, 1998). Isso acontece porque, se é certo que o conflito é uma das formas de interação, o seu acirramento e descontrole contribuem para o esgarçamento do tecido social e a erosão das condições
ambientais, essa última consequência em se tratando de conflito ambiental.
Não se trata, entretanto, de resolver o conflito no sentido de eliminá-lo do meio social, porquanto impossível e indesejável. Os conflitos são processos sociais que podem evoluir ou involuir. As soluções podem ser dadas apenas aos problemas que surgem dos conflitos. Além disso, somente há como tratar e controlar a fase pública, externa do conflito: a disputa (SUARES, 2005).
Os conflitos ambientais, portanto, não devem ser negados ou desprezados, mas compreendidos, regulados e mediados. A integridade do meio ambiente demanda o estabelecimento de princípios e regras ambientais explícitos, que respeitem a alteridade e sejam compatíveis com mecanismos de contenção e composição de conflitos, de forma a evitar a sua autofagia e a autodestruição, ou seja, é imprescindível a afirmação de um direito ambiental a servir de baliza para a mediação de conflitos ambientais.
A gestão de conflitos, sejam individuais ou transindividuais, como são os conflitos ambientais, impõe ao Estado o uso de duas técnicas correlatas e independentes, a regulação ou normatização de condutas [regulation] e a implementação legal [enforcement], que visa a assegurar o respeito, obediência, o cumprimento da lei [compliance]. “O Estado legisla e organiza um sistema de implementação em reação a um dos fenômenos mais evidentes e desafiantes do nosso século, o conflito ambiental” (BENJAMIN, 2003, p. 340).
Grinover et. al. (1997) ressaltam que a tarefa da ordem jurídica é justamente a harmonização das relações sociais, estando direcionada para ensejar a máxima realização de valores humanos25 com o minimo de sacrifício e desgaste. Destacam, ainda, que o direito exerce uma função ordenadora na sociedade, promovendo a “coordenação dos interesses que se manifestam na vida social, de modo a organizar a cooperação entre pessoas e compor os conflitos que se verificarem entre os seus membros” (GRINOVER et. al., 1997, p. 19) . Para Moura Junior (2010), a função essencial do direito seria mediar as complexas relações humanas e sua atuação social, inclusive sobre os recursos naturais, tanto para organizar as pessoas e estabelecer responsabilidades claramente definidas, como para firmar referenciais limite, para serem utilizados quanto for necessário solucionar conflitos de uso dos recursos entre os indivíduos e as estruturas sociais. Sob outra perspectiva, Bello Filho (2004) aponta
que o direito é um instrumento de libertação, de emancipação e de defesa da sociedade contra a era do risco. É forma e instrumento de construção de uma política do ambiente que conduz à uma sociedade do bem-estar ambiental coletivo.
O direito é uma criação cultural que tem como pretensão regular a conduta humana, ou seja, é uma forma de controle social, um autocontrole. Atualmente, não se pode restringir sua finalidade a servir como um instrumento de dominação de uma classe social sobre outra. O direito também possui um caráter libertário e emancipador, desde que seja construído a partir de uma técnica discursiva e procedimental, dentro de uma lógica democrática e multicultural (BELLO FILHO, 2004).
Assim o é que o direito ambiental busca estabelecer limites ético-jurídicos para a ação humana sobre os demais elementos da natureza, que servirão como balizas para o enfrentamento dos conflitos ambientais que afloram a cada dia. Seu intento não é apresentar soluções previamente definidas para tais embates, mas esquadrinhar os contornos mínimos de um processo discursivo de composição [autocomposição ou heterocomposição] com vista a promover a proteção de todas as formas de vida e o ecossistema como um todo. Deste modo, é mais realista falar em tratamento ou enfrentamento de conflitos ambientais do que em resolução dos mesmos.
A existência do direito regulador da ação humana não é, porém, suficiente para manter sob controle os conflitos que podem surgir em suas relações. Assim, o direito também deve se preocupar com os meios de conferir efetividade a essas normas, com os instrumentos necessários para o enfrentamento dos conflitos.
Os conflitos se caracterizam por situações em que um indivíduo ou um grupo não consegue satisfazer um determinado interesse seja porque aquele que poderia satisfazer a pretensão não o faz, seja porque o próprio direito, por uma questão ética, proíbe a satisfação da pretensão (GRINOVER et. al.,1997).
Assim, é que se afirma ser o conflito ambiental constituído por duas importantes dimensões, uma social, representada pela disputa entre grupos humanos acerca da forma de apropriação material e simbólica dos elementos naturais26; e outra ecológica, representada
pelo conflito entre o ser humano e a própria natureza, decorrente de uma ação antrópica que causa um dano ou incrementa um risco para o ecossistema como um todo e para os elementos que o integram.
Grinover et. al. (1997) sustentam que a eliminação dos conflitos que ocorrem na vida em sociedade pode se dar através de obra de um ou de ambas as partes envolvidas no conflito, ou por ato de terceiro. Na primeira categoria se enquadrariam a autocomposição, pela qual um dos sujeitos do conflito, ou todos eles, consentem no sacrifício total ou parcial do interesse em disputa, estando aqui incluídas a desistência ou renúncia, a submissão e a transação; e a autotutela, quando a pacificação é alcançada através do sacrifício do interesse alheio, normalmente com o uso da força27. Na segunda categoria, figurariam a mediação, o processo e a defesa de terceiro.
Adotando um entendimento semelhante, Samira Soares (2008) distingue as formas de se lidar com os conflitos em técnicas de autotutela, autocomposição, de heterocomposição. A primeira importaria na imposição da vontade de umas das partes que compõe a relação conflituosa às demais, através da utilização de suas próprias forças, sem a intervenção de um terceiro, normalmente com o emprego de violência ou coação. A autocomposição ocorreria quando as próprias partes equalizam a disputa existente, sem a utilização de meios coercitivos, a exemplo da negociação, mediação e conciliação. Na heterocomposição, um terceiro estranho ao conflito impõe um comportamento a ser adotado pelas partes como sendo a solução justa, aqui figuram o exercício da atividade jurisdicional e a arbitragem.
Little (2001), por sua vez, agrupa o tratamento dos conflitos em cinco tipos básicos: confrontação; repressão; manipulação política; negociação/mediação; e diálogo/cooperação. Destaca, ainda, que nem sempre se pode concluir que os tipos menos conflituosos podem ser a forma mais adequada de tratamento no caso concreto. Schellemberg (1996) também destaca cinco formas de se abordar os conflitos: fuga; submissão; reforma gradual; confronto violento e confronto não violento.
indica que está em jogo não somente a sustentabilidade do meio ambiente, mas as próprias formas de apropriação, uso e mau uso da natureza. É nesse sentido que os mecanismos de produção da desigualdade ambiental se assemelham muito aos mecanismos que produzem a desigualdade social. Ao revés do discurso da escassez, que pressupõe uma distribuição homogênea das partes do meio ambiente, o discurso que clama por justiça ambiental denuncia o caráter fortemente desigual da apropriação do meio ambiente e dos recursos naturais (ACSELRAD et. al., 2009).
A abordagem institucional dos conflitos ambientais, nas palavras de Mio et. al. (2005), pode ocorrer de duas formas diferentes, a tradicional realizada pelo Poder Judiciário, uma forma de heterocomposição, e a alternativa, “realizada pelo Ministério Público com base na construção do consenso” (MIO et. al., 2005, p. 93). Cabe destacar, entretanto, que esta última forma de se lidar com um conflito ambiental, a autocomposição, não tem o Ministério Público como mediador e negociador exclusivo, uma vez que a Instituição figura apenas como um dos possíveis interlocutores entre as partes envolvidas na disputa ambiental, ainda que possua destaque inegável dada a sua configuração institucional. Da mesma forma, necessário ressaltar que a finalidade a ser buscada é a equalização do conflito, observando-se o devido respeito à alteridade, tendo em vista a impossibilidade de se alcançar a uniformidade de ideias e ações dos seres humanos e, portanto, uma resolução definitiva para o conflito ambiental.
Mio et. al. (2005) traçam um interessante quadro comparativo entre as duas abordagens, indicando como as principais características da tradicional o desencorajamento, o sofrimento, a morosidade, os custos elevados, a grande resistência na resolução do conflito, ausência de antecipação ao dano e ineficiência comprovada. Em relação à abordagem alternativa, destaca o comprometimento, a conscientização, a agilidade, os custos menos elevados, a pequena resistência na resolução de conflitos, a possibilidade de antecipação ao dano e eficiência comprovada.
Azevedo (2006) afirma que o crescimento da utilização de métodos alternativos de resolução de conflitos se deve a dois fatores: de um lado cresce a percepção de que o Estado tem falhado no tratamento de conflitos, devido à sobrecarga dos tribunais, aos altos custos e ao excesso de formalismo; do outro, a percepção de que a efetividade do tratamento de conflitos pode ser melhorada com as oportunidades de usar mais processos construtivos, que conservam e fortalecem os vínculos entre as partes. Uma das formas de se realizar processos construtivos é através da autocomposição, que permite ir além dos direitos tutelados juridicamente e pode lidar com os interesses e necessidades das partes em conflito.
As soluções extrajudiciais de conflitos, segundo Gavronski (2010), tanto podem privilegiar a autocomposição, em que as próprias partes encontram a solução de sua controvérsia, como depender de um terceiro imparcial diverso do juiz. A primeira pode se dar por desistência, submissão ou negociação. Um exemplo claro para a segunda espécie é a arbitragem. A mediação estaria situada entre ambos os modelos, uma vez que o mediador –
um terceiro estranho ao conflito – tem como missão estimular as partes à sua autocomposição. Além de representar um alívio para o afogamento do Poder Judiciário, economizando tempo e recursos públicos, a mediação aumenta a criatividade das soluções, aumenta o protagonismo das partes e sua responsabilidade. Quando se chega a entabular um acordo, sua durabilidade é grande e ainda serve como parâmetro de atuação em conflitos futuros, um importante resultado indireto da mediação. Dentro do processo de mediação de conflitos é possível lidar com as diferenças de forma não binária, como ocorre no Poder Judiciário, criando-se laços entre os polos do conflito, e abrindo-se a possibilidade do reconhecimento da alteridade e do co-protagonismo no tratamento da relação conflituosa (SOARES, S., 2008).
Os mecanismos processuais de controle dos conflitos não mais exerçam o papel de absorver as tensões, dirimir conflitos, administrar disputas e neutralizar a violência. Ao revés, em muitas hipóteses, a intervenção do Poder Judiciário acirra ainda mais as divergências (ALVES, 2006). Para Gravonski (2006), o Poder Judiciário ainda se mostra refratário à tutela jurisdicional coletiva e à nova posição que a sociedade espera dele em um mundo com crescentes demandas sociais, o que motiva a atuação extrajudicial do Ministério Público.
A crescente atuação extrajudicial do Ministério Público na defesa do meio ambiente decorre não somente do conservadorismo jurídico com o qual a matéria, via de regra, é tratada pelo Poder Judiciário – não logrando a mesma sorte que a judicialização da defesa de outros direitos fundamentais, a exemplo do direito à saúde – mas também da necessidade que a tutela ambiental possui de obter uma solução urgente, sob pena da ocorrência de danos irreversíveis (BARRETO, 2011a).
Como bem assevera Totti et. al. (2007), a prevenção do dano ambiental deve preceder a remediação deste ou a eventual sanção penal do poluidor, por consequência, o Ministério Público deve atuar também como agente conscientizador na tentativa de evitar o dano ambiental. Nasce aí a figura do Ministério Público como mediador entre agentes sociais e poderes políticos, perfil percebido por Maciel & Koerner (2002), por Lemos (2005) e por Da Ros (2009).
A priorização dessa atuação extrajudicial do Ministério Público tem sido reconhecida em diversas pesquisas empíricas que foram realizadas no Brasil nos últimos anos. Tem-se percebido que diante do rol de instrumentos jurídicos postos à disposição do Ministério
Público pela Constituição Federal de 1988 e diante da sua própria configuração institucional, sobrelevam vantagens em se evitar a judicialização das politicas públicas, preferindo-se que a Instituição atue na mediação do conflito ambiental. (BARRETO, 2011a).
Ao analisar os resultados de uma pesquisa realizada sobre a judicialização da política e das relações sociais no Brasil, Werneck Vianna et al. (1999) afirma que o Ministério Público tem evitado judicializar os conflitos relacionados aos direitos de cidadania preferindo direcionar esforços para a construção de acordos políticos na arena dos inquéritos civis. Na mesma linha, José Luiz Soares (2005) sustenta a morosidade na produção de sentenças por parte do Poder Judiciário tem feito com que os membros do Ministério Público prefiram a mediar soluções para os problemas de caráter ambiental através de procedimentos extrajudiciais, a se destacar o termo de ajuste de conduta.
A atuação do Ministério Público na defesa do direito à água através da mediação é destacada por Barreto (2011a):
O Ministério Público atua na defesa do direito fundamental à água, velando para que os valores ecológicos, social, cultural, econômico e espiritual desse elemento da natureza sejam respeitados de forma equânime, de forma a impedir que a utilização da água para alguma finalidade venha a inviabilizar ou restringir de forma excessiva o uso para outros fins. Essa atuação, todavia, não se resume ao papel de protagonista da judicialização de políticas públicas na busca da concretização do direito à água, através do ajuizamento de ações civis públicas perante o Poder Judiciário, sendo destacada e vigorosa a atuação do Ministério Público na indução, articulação e mediação de políticas públicas ambientais, atuando em todas as suas fases, desde a formulação, passando pela implementação, até a sua avaliação. (BARRETO, 2011a, p. 185)
Dentre as diversas vantagens apontadas para a mediação das questões ambientais, enumera-se o fato de ser um processo informal, permitindo a construção conjunta da solução pelas pessoas dentro de suas possibilidades; os envolvidos reconhecem suas responsabilidades quanto aos direitos e deveres ambientais; a busca de uma solução conjunta fortalece as relações de confiança e credibilidade; a interação entre os envolvidos possibilita desenvolver e praticar princípios como respeito, solidariedade e cooperação; o diálogo direto entre os
envolvidos pode evitar manipulações autoritárias, paternalistas e clientelistas (SOARES, S. 2008).
Um dos principais obstáculos à mediação de conflitos ambientais é o fato de que muitas vezes as partes envolvidas no conflito emprestam significados diversos para o meio ambiente, ou para um de seus elementos. Marcela Maciel (2011) cita como exemplo de um mesmo rio, que para um empreendedor, que pretende construir uma usina hidrelétrica, é um potencial energético, para uma comunidade ribeirinha um meio de vida, e para uma comunidade indígena pode representar simbolicamente um deus. A percepção do objeto em disputa pode ser, assim, muito diversa para cada um dos atores, o que faz com que assumam configurações diferenciadas, ainda que de forma inconsciente ou implícita, especialmente ao envolver elementos simbólicos de maior significação social para uma das partes. Para que seja possível o diálogo, é necessário, assim, que tais percepções sejam consideradas e não ignoradas, a exemplo das disputas envolvendo as comunidades ribeirinhas e indígenas e os empreendedores e órgãos públicos, no extensamente noticiado licenciamento ambiental da Usina Hidrelétrica de Belo Monte, a ser construída no Rio Xingu, Estado do Pará.
Na mediação de conflitos ambientais, quando se busca a implementação da norma jurídico-ambiental [enforcement]28, a concretização efetiva do direito do meio ambiente, de forma discursiva e procedimental com as partes envolvidas, é mister uma visão ampla das circunstâncias históricas e estruturais que envolvem a relação conflituosa. É preciso ter em conta que determinados grupos sociais estão mais vulneráveis aos riscos ambientais em razão de possuírem menos recursos financeiros, políticos e informacionais. Enquanto as classes sociais privilegiadas conseguem, em certa medida, evitar ou reduzir significativamente sua exposição a certos riscos, os custos ambientais do desenvolvimento recaem de modo desproporcional sobre a população carente, onerando-a de forma injusta. (SARLET & FENSTERSEIFER, 2010).
Em face da dinâmica da estratificação socioespacial, a aplicação da lei ambiental pode implicar em grave prejuízo às camadas pobres, submetidas às externalidades negativas de atividades consideradas poluidoras, a exemplo da desocupação de área ambientalmente protegida pela população de baixa renda que ali se alojou à falta de melhores condições de
28 Sobre o papel do Ministério Público na implementação das leis, enforcement, conferir Ferraz & Ferraz
moradia, ou da criação de unidades de conservação com a respectiva expulsão de populações tradicionais (MACIEL, D., 2002). Em tais situações, o conflito ambiental estabelecido tem que ser analisado com cautela, pois o estado de ilegalidade conferido à ocupação do solo tende a tornar inoperantes outros direitos fundamentais, como o direito à moradia, o direito à terra, o direito ao trabalho.
A percepção da injustiça na distribuição dos riscos de degradação ambiental e do acesso desigual ao meio ambiente é um marco conceitual importante na mediação de conflitos ambientais. Isso porque a desigualdade social e de poder está na raiz da degradação ambiental: quando poucas pessoas concentram os benefícios de uso do meio ambiente e a capacidade de transferir os custos ambientais para os mais fracos, o nível geral de pressão sobre ele não se reduz. Portanto, a proteção do meio ambiente também depende do combate à desigualdade ambiental. Não se pode enfrentar a crise ambiental sem buscar a justiça social (ACSELRAD et al., 2009).