Ao analisar a experiência do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), é necessário tecer algumas considerações sobre políticas públicas e participação social, por ser este um conselho voltado para a construção de políticas públicas destinadas a fortalecer o desenvolvimento sustentável e social no Brasil no que se refere à segurança alimentar e nutricional no combate e no enfrentamento da fome, com a efetiva participação da sociedade para a formulação, monitoramento e avaliação dessas políticas públicas de segurança alimentar e nutricional.
Para Leonardo Secchi (2014, p. 2), política pública é
[...] uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público [...] uma política pública é uma orientação à atividade ou à passividade de alguém; as atividades ou passividades decorrentes dessa orientação também fazem parte da política pública.
Nesse mesmo viés, Rangel (2018a, p. 82) sustenta que
[...] uma política pública possui dois elementos estruturantes, a saber: intencionalidade e resposta a um problema público, ou seja, o argumento para o estabelecimento de uma política pública consiste no tratamento ou na resolução de um problema compreendido como coletivamente relevante. As políticas públicas visam à resolução dos problemas coletivos e, na área da alimentação e nutrição, o debate sobre as políticas públicas de combate à fome “[...] ganha corpo e consistência, na realidade, nos anos 1920, quando higienistas, médicos e outros profissionais iniciaram um debate sistemático sobre aspectos considerados importantes na alimentação”. (NASCIMENTO, 2012, p. 11).
Importa salientar que outro marco importante na questão de políticas públicas de combate à fome, ocorreu em 1932, quando Josué de Castro é contratado por uma
fábrica em Recife com o intuito de aumentar a produtividade dos operários. De acordo com Nascimento (2012, p. 11-12),
Castro, então, constata o estado de penúria em que viviam os trabalhadores, concluindo que eles habitavam precariamente (mocambos), se vestiam mal e se alimentavam pior ainda. Nasce dessas percepções o estudo, na verdade um inquérito, ‘As Condições de Vida das Classes Operárias do Recife’10. Esse
inquérito representou o primeiro dessa natureza levado a efeito no país. Tal inquérito, constatando o estado de fome dos operários, serviu como um alerta para o então Governo de Vargas institucionalizar o salário mínimo no Brasil. Para Nascimento (2012, p. 12),
[...] o debate em torno da precariedade alimentar do povo brasileiro [foi de grande importância, pois] o Governo Vargas deu início a vários programas que ainda encontramos hoje, em geral de forma parcial, ou como inspiração de programas atualmente.
Castro sempre esteve envolvido diretamente nas questões referentes ao enfrentamento do fenômeno “fome”, o que lhe rendeu o reconhecimento e grande repercussão nacional e internacional, tendo sido, inclusive, nomeado para a presidência do Conselho Executivo da FAO em Roma, em 1950,
[...] o que ajudou a criar se não a primeira, pelo menos uma das primeiras organizações da sociedade civil com o objetivo específico de combater a fome, a Associação Mundial de Luta Contra a Fome – ASCOFAM, em 1957. (NASCIMENTO, 2012, p. 13).
Surgia, então, no cenário mundial, a atuação da sociedade civil, o movimento social, para o enfrentamento da fome. Por movimento social, Gohn (2000, p. 11) defende sua posição no que
[...] destaca a importância da cultura na construção da identidade de um movimento social, mas concebe os movimentos segundo um cenário pontuado por lutas, conflitos e contradições [afirmando ainda que a] origem está nos problemas da sociedade dividida em classes, com interesses, visões, valores, ideologias e projeto de vida diferenciados.
Acrescenta, ainda, que, ao analisar os movimentos sociais, não se deve desassociar da classe social, deduzindo, então, que “[...] movimento social refere-se à ação dos homens na história”. (GOHN, 2000, p. 12). Formula a autora uma definição ampla para o conceito de movimento social:
10 Nascimento (2012), em sua obra, informa que tal inquérito foi publicado no livro Alimentação e Raça,
Movimentos sociais são ações coletivas de caráter sociopolítico, construídas por atores sociais pertencentes a diferentes classes e camadas sociais. Eles politizam suas demandas e criam um campo político de força social na sociedade civil. Suas ações estruturam-se a partir de repertórios criados sobre temas e problemas em situações de conflitos, litígios e disputas. As ações desenvolvem um processo social e político-cultural que cria uma identidade coletiva ao movimento, a partir de interesses em comum. Esta identidade decorre da força do princípio da solidariedade e é construída a partir da base referencial de valores culturais e políticos compartilhados pelo grupo. (GOHN, 2000, p. 13).
Não restam dúvidas que os movimentos sociais são construídos por atores sociais engajados em uma constante luta em prol da sociedade; a força para lutar é embasada no princípio da solidariedade humana. E um dos grandes atores sociais no Brasil foi Josué de Castro, na sua constante luta para erradicação da fome. Em seus mandatos como deputado federal se mobilizou para enfrentar a fome. Sua trajetória de luta lhe rendeu reconhecimento e destaque. Há de se ressaltar que no seu segundo
mandato, em 1958, implantou o cupão11 alimentação, programa que visava a
distribuição de um vale às famílias carentes para ser trocado por alimentos, (NASCIMENTO, 2012, p. 14). No mesmo ano, aconteceu a Campanha Popular contra a Fome, presente então o movimento social caracterizado por ações da sociedade civil acompanhado da preocupação governamental.
Os anos de 1980 foram importantes para a proliferação de novas organizações da sociedade civil, “[...] uma expressão dos novos movimentos sociais da esfera da reprodução da força de trabalho (associações de bairro ou de vizinhança) que proliferaram no país desde os anos 1970”. (NASCIMENTO, 2012, p. 18). Tanto é que o movimento social cresceu ao ponto de em 1988 ser reconhecido o papel das organizações civis na Constituição Federal do Brasil. A luta travada pela sociedade civil estava sendo inserida na Constituição:
Elas foram reconhecidas, em seus formatos organizativos (associações diversas e organizações não governamentais) como atores e agentes essenciais na implantação de muitas políticas públicas que necessitavam um formato descentralizado, particularmente no campo da saúde e da assistência social, com repercussão direta sobre a segurança alimentar e nutricional. (NASCIMENTO, 2012, p. 18).
É importante a proteção dos movimentos sociais por intermédio da sociedade civil. Conti (2016, p. 59) sustenta que os atores sociais “[...] se articulam, disputam e cooperam em torno da construção de estratégias que configuram a construção e implantação das políticas públicas em geral e de segurança alimentar e nutricional”.
Sustenta ainda que o assunto, políticas públicas sociais, é um “[...] campo relativamente novo e controverso na literatura das políticas brasileiras, impulsionado pela redemocratização e descentralização do Estado brasileiro em curso a partir da Constituição de 1988”. (CONTI, 2016, p. 60).
A década de 1980 foi marcada no Brasil pela crise econômica em virtude da defasagem do poder de compra do salário mínimo, agravando o problema da fome. Com isso, foi necessário a multiplicação e adoção de políticas centralizadas de assistência alimentar (CONTI, 2016, p. 63). Ele sustenta que nessa época houve uma “[...] ampliação dos espaços de participação social [e que] os atores sociais históricos e novos personagens entraram em cena e se criaram as condições para o exercício da democracia e da cidadania”. (CONTI, 2016, p. 66).
Nos anos de 1980 também se propôs a constituição de um Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CANN), formalmente ligado a uma secretaria especial, diretamente vinculada à presidência da República (INSTITUTO CIDADANIA, 2001, p. 12). Em 1986, segundo Nascimento (2012, p. 19/20), se deu a I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, um desdobramento da 8ª Conferência Nacional de Saúde. “A conferência lançou um conjunto de proposições que também se tornaram referências permanentes, estando na origem da posterior incorporação do ‘adjetivo nutricional’ à noção de segurança alimentar entre nós”. (MALUF, 2007, p. 81).
Note-se que, em virtude desses dois eventos nos anos de 1980, pela primeira vez surge a ideia de se criar um “[...] conselho consultivo de políticas públicas relacionadas à questão do combate à fome e do acesso ao alimento em nível federal. Entre as propostas da conferência é indicada a criação de um Conselho Nacional de Alimentação e Nutrição – CNAN”. (NASCIMENTO, 2012, p. 20). O que não prosperou, pois, à época, o governo estava mais preocupado com a inflação, a dívida externa, o desemprego, entre outros problemas macros, do que com a criação de um Conselho Nacional para enfrentamento da fome. “Contudo, as bases conceituais e a engenharia institucional estavam lançadas”. (NASCIMENTO, 2012, p. 20). Maluf (2007, p. 81) sustenta que a conferência sugeriu a instituição de um Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, formado por conselhos e sistemas nas esferas estadual e municipal.
Entre as propostas da conferência é indicada a criação de um Conselho Nacional de Alimentação e Nutrição (CNAN). O formato do conselho e várias das diretrizes da política sugerida na I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição eram
bastante próximas da proposição feita por consultores ao Ministério da Agricultura em 1985. A conferência ainda sugeriu a instituição de um sistema nacional de segurança alimentar e nutricional. (BRASIL, 2012a, p. 17).
Os anos de 1980, de acordo com Rangel (2018a, p. 86), “[...] são caracterizados pelo processo de redemocratização e pela proliferação de novas organizações da sociedade, recebendo especial relevância na Constituição de 1988”, com a implantação de políticas públicas responsáveis pela política de alimentação e nutrição no Brasil. Surge, em meados da década de 1980, a criação do CONSEA.
Em meados da década de 1980, o Ministério da Agricultura propôs uma “Política Nacional de Segurança Alimentar”, com ênfase na auto-suficiência na produção de alimentos, criando o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA). Em 1986, houve a instalação da I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, convocada pelo INAN, porém com poucos resultados práticos. (CUSTÓDIO et al., 2011, p. 4).
Certo que os programas governamentais dessa época contavam com a participação da sociedade civil, contudo, esses conselhos poderiam ser um esboço para o que se tornaria o CONSEA, já que havia a participação social, mas não era forte essa participação.
Aponta Nascimento (2012, p. 20) que, em 1991, é instituída a Comissão Parlamentar de Inquérito da fome, a CPI da fome. Neste mesmo ano, o Governo Paralelo, constituído por partidos de esquerda, lança a proposta da Política Nacional de Segurança Alimentar. Nessa proposta também constava a criação do CONSEA. Contudo, segundo Rangel (2018a, p. 87-88),
[...] a proposta apresentada, quando encaminhada ao Governo Collor, não foi acolhida, sendo, posteriormente, reencaminhada, em 1993, ao Governo de Itamar Franco, passando a subsidiar o Plano Nacional de Combate à Fome e à Miséria.
Custódio et al. (2011, p. 5) demarcam que a proposta foi acolhida pelo Governo Federal, sendo substancializada por meio de três decisões importantes: a) a elaboração do “Mapa da Fome” pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), responsável por mensurar o número de pessoas sem renda para adquirir alimentos no Brasil; b) apresentação de um Plano de Combate à Fome e à Miséria; e c) a criação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), constituído por oito ministros e vinte e um conselheiros da sociedade civil.
Finalmente, em 24 de abril de 1993, por meio do Decreto nº 807, constituiu-se o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), órgão de aconselhamento
da Presidência da República, composto por nove ministros e vinte e um representantes da sociedade civil, além da secretaria geral da Presidência. Foi incumbida ao CONSEA a tarefa de articular as três instâncias de governo (municipal, estadual e federal) e a sociedade civil, compreendendo os movimentos sociais e ONGs, no que se referia à revisão dos programas federais então existentes, bem como de elaborar o Plano de Combate à Fome e à Miséria (PCFM), orientado pelos princípios da solidariedade, da parceria Estado e sociedade e da descentralização (RANGEL, 2018a, p. 88-89).
O CONSEA era dotado de caráter consultivo, tendo como característica a participação popular, e estava vinculado à presidência da República, com a participação dos ministros das pastas da Justiça, da Educação, da Cultura, da Fazenda, da Saúde, da Agricultura, do Trabalho, do Bem-estar Social e do Planejamento, bem como do secretário geral da Presidência da República, além de vinte e um representantes da sociedade civil (NASCIMENTO, 2012, p. 22), conforme ilustração 6.
Ilustração 6 – Composição do CONSEA, de acordo com o artigo 4º do Decreto nº 807/1993
Fonte: RANGEL, 2018a, p. 89.
Nascimento (2012, p. 23) ressalta que o CONSEA era uma espécie de “[...] conselho de políticas sociais, pois não tratava somente de segurança alimentar, mas também de diversos outros assuntos, como por exemplo, trabalho escravo, assistência social, educação e pobreza”. Afirma ainda que,
O primeiro Consea, instituído naquele período, além de atuar perante o governo federal, realizou a I Conferência Nacional de Segurança Alimentar em Brasília, em 1994, com amplo apoio das organizações da sociedade civil e quase dois mil participantes vindos de todo o país. A interrupção da curta experiência em nível federal, em 1995, não impediu que vários governos municipais e estaduais passassem a incorporar a referência de SAN entre suas ações. (NASCIMENTO, 2012, p. 23-24).
A I Conferência Nacional acabou por não obter o êxito desejado, pois em 1995 o ex-ministro da Fazenda ganha as eleições e extingue o CONSEA, que durou pouco tempo, sendo constituído em 1993 e extinto em 1995, e criado no lugar do CONSEA o Conselho do Programa Comunidade Solidária, órgão consultivo da presidência da República, vinculado à Casa Civil, que não priorizou o tema da SAN. O Conselho era integrado por dez ministros de Estado, pela Secretária Executiva do Programa Comunidade Solidária e por 21 representantes da sociedade civil, sendo seus membros nomeados pelo presidente da República (NASCIMENTO, 2012, p. 24).
A extinção do CONSEA, para Barros e Tartaglia (2003, p. 121), deu-se pelo enfrentamento de uma série de problemas que esvaziou e reduziu a sua atuação, além das restrições orçamentárias, precariedade de funcionamento e dificuldade de articulação das instituições.
Para Maluf (2007), alguns fatores contribuíram fortemente para sua extinção: a novidade da temática, a transitoriedade do governo da época, a dedicada atenção dos “controladores” da política econômica brasileira e a frágil atuação da maioria dos conselheiros, tanto do governo quanto dos movimentos sociais e outros segmentos representados.