A prestação de contas é um procedimento que está em progressiva implementação na administração pública portuguesa e consequentemente na organização escolar. Uma das premissas deste procedimento administrativo nas escolas públicas e privadas surgiu com a crescente desconfiança na “escola de massas” e corporizou- se na publicação dos rankings e dos resultados da avaliação interna e externa das escolas. O escrutínio das escolas passa a estar “monitorizado” pela opinião pública. O puzzle da prestação de contas em Portugal, fica completo com o suporte legislativo que tem emanado do Ministério da Educação. A tutela, por sua vez,
embora com algum atraso, segue as lógicas de responsabilização implementadas nos restantes países europeus que obrigam as escolas e os gestores escolares a prestar contas dos resultados alcançados. Com a publicação do Decreto-lei 75/2008, de 22 de abril, o léxico da gestão escolar alargou-se, doravante constam do quotidiano dos diretores das escolas os conceitos de responsabilização e de dever de informar e de prestar contas. De facto, este normativo preconiza “o princípio da responsabilidade e da prestação de contas do Estado assim como de todos os
demais agentes ou intervenientes” (Decreto-Lei nº 75/2008, de 22 de abril).
O envolvimento das famílias e outros agentes da comunidade na “direção
estratégica” dos estabelecimentos ou agrupamentos escolares “constitui um primeiro
nível, mais directo e imediato, de prestação de contas da escola relativamente
àqueles que serve” (Decreto - Lei 75/2008, de 22 de abril).
Para que o quadro fique completo e de acordo com Afonso (1999) a prestação de contas pressupõe ainda “a informação, a justificação e a imposição ou sanção”. Esta orientação está espelhado na legislação emanada pela tutela e justifica a regulação formal feita pela Administração Central, pela Inspeção Geral da Educação e pelo Conselho Geral pois:
“No desempenho das suas competências, o conselho geral tem a faculdade de requerer aos restantes órgãos as informações necessárias para realizar eficazmente o acompanhamento e a avaliação do funcionamento do agrupamento de escolas ou escola não agrupada e de lhes dirigir recomendações, com vista ao desenvolvimento do projecto educativo e ao cumprimento do plano anual de actividades” (Decreto - Lei 75/2008, de 22 de abril).
A prestação de contas abrange também as escolas não estatais que estão sujeitas a esse procedimento perante a Administração Central. Segundo o Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, as escolas privadas:
“Devem tornar públicas, após cada período escolar, as classificações obtidas pelos alunos e comunicar anualmente à Direcção-Geral do Ensino Particular e Cooperativo os resultados percentuais do aproveitamento”. (Decreto-Lei n.º 553/80, de 21de novembro).
As instituições privadas são também avaliadas pela Inspeção Geral da Educação e pressionadas pela prestação de contas informal que se consubstancia na publicação dos rankings. É através destes mecanismos que as escolas públicas e privadas são
controladas e pressionadas, pelos pais, alunos, encarregados de educação e comunidade em geral.
Afonso (2009) refere ainda que a prestação de contas implica a obrigatoriedade de fornecer respostas, que não se esgotam no ato de informar ou justificar as opções tomadas, estando implícita a prestação de contas e a imposição de sanções. Este quadro teórico está espelhado nas medidas legisladas pois:
“A todo o momento, por despacho fundamentado do membro do Governo responsável pela área da educação, na sequência de processo de avaliação externa ou de acção inspectiva que comprovem prejuízo manifesto para o serviço público ou manifesta degradação ou perturbação da gestão do agrupamento de escolas ou escola não agrupada, podem ser dissolvidos os respectivos órgãos de direcção, administração e gestão” (Decreto- Lei 75/2008, de 22 de abril).
Para o ensino não estatal estão também explicitadas no Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de novembro, as penalizações a aplicar às escolas privadas que não cumpram os requisitos previstos na lei e as punições a aplicar:
“a)advertência; b) multa de valor entre dois e vinte salários mínimos nacionais; c) encerramento da escola por período até dois anos; d) encerramento definitivo” (Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro).
Os diretores pedagógicos estão, por sua vez, sujeitos a:
“a)advertência; b) suspensão de funções por período de um mês a um ano; c) multa de valor entre um e dez salários mínimos nacionais; d) proibição definitiva do exercício de funções de direcção” (Decreto-Lei n.º 553/80, de 21 de Novembro).
Afonso (2009) acrescenta ainda o pilar da avaliação ao modelo de prestação de contas que caracteriza como um processo de recolha e tratamento de informações e dados diversos, visando a “elaboração de juízos de valor” sobre a situação analisada. Por sua vez, a legislação refere que a autonomia “supõe a prestação de contas, designadamente através de procedimentos de auto-avaliação e de avaliação externa” (Decreto-Lei 75/2008, de 22 de abril). Os preceitos legais são cumpridos, no contexto escolar, através da elaboração e divulgação dos relatórios das equipas de avaliação interna e externa das escolas. No entanto, o fato de esta opção política estar implementada, não é contudo sinal de que seja consensual e há quem questione “a quem serve a cultura de avaliação” (Perrenoud, 1998, p.13).
A crescente tendência para a implementação do modelo de regulação e prestação de contas, a nível internacional, é retratado no trabalho de investigação realizado por
Barzanò (2009). Esta autora elaborou um estudo sobre as “Culturas de liderança e
lógicas de responsabilidade”, abarcando três países (Inglaterra, Itália e Portugal),
onde salienta a “viagem” das lógicas de “accountability” e faz referência à vontade política de “internacionalizar” o papel dos líderes das escolas (Barzanò, 2009, p.41). Conclui ainda que os gestores escolares, no geral, admitem: “não estarem prontos para partilhar, de forma incondicional, os valores e as prioridades do governo” (ibid: p. 308). Esta investigação espelha o que vários indicadores apontam, ou seja: apesar do quadro politico privilegiar as políticas de responsabilização, “nem sempre o legislado é realmente concretizado”. A realidade mostra que existe um certo distanciamento entre o que a administração central espera e o que é desejado e implementado pelos diversos agentes educativos.
A área de prestação de contas é uma das que gera mais polémica, a discussão gravita em torno dos rankings, dos exames nacionais, da avaliação docente e da sua estrutura “punitiva” e não “formativa”. A própria estrutura da avaliação externa é posta em causa e uma das críticas prende-se com a curta duração dos programas de avaliação implementados e pelo seu abandono sem que a sua avaliação tenha sido feita de forma sustentada (Ventura, 2006).
3.5. Síntese
Centrando-se este estudo na figura do diretor podemos concluir que o seu papel tem sido reforçado e que estão em curso medidas que apontam claramente para a profissionalização desta função. Neste momento apenas podem “aceder” a estas funções os professores qualificados ou com experiência de gestão. As mudanças legislativas tendem a dificultar o papel do diretor que se vê confrontado com o facto de ser “um par” entre os professores mas também a “face” da administração central. Este duplo papel acentua a “solidão” deste agente educativo. A liderança unipessoal, substituindo a gestão colegial, faz com que o estilo de liderança adotado pelo diretor influencie de forma indelével o ritmo e o rumo da organização. Dirigir uma escola pressupõe negociação e incentivo à ação, priorizando a comunicação aberta. O diretor está numa posição privilegiada para percecionar e direcionar o “mosaico” constituído pelos valores presentes na escola. No desempenho da sua função o diretor é por inerência um gestor de expectativas, de interesses individuais e coletivos que formam a cultura de escola e criam a sua identidade própria.
Apresentamos de seguida o que se entende por cultura de escola e o tipo de influência que o gestor de topo pode exercer na sua organização.