Capítulo 7 – Do Veto 131
2. Aspectos regimentais
2.1 A problemática dos vetos não apreciados
Não obstante a prática de leitura dos vetos em sessão conjunta e a previsão do art. 66, § 6º, da Constituição Federal (esgotado sem deliberação o prazo de trinta dias, “o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final”), a não apreciação dos vetos no prazo constitucional não costumava sobrestar a pauta das sessões conjuntas de modo a impedir, por exemplo, a apreciação de matérias orçamentárias (plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, lei orçamentária anual e créditos adicionais).
O quadro a seguir registra o número de todos os vetos de 2011 e 2012 e, ainda, daqueles encaminhados ao Congresso Nacional até o início de agosto de 2013, separando esses vetos em dois grupos – anteriores e posteriores à Resolução nº 1 de 2013 –, assim como indica o tipo de sessão em que foram lidos (sessão
conjunta ou sessão do Senado Federal) e as respectivas datas do DCN ou do DSF em que consta a publicação de suas leituras. A rigor, as referidas sessões ocorre-ram no dia anterior ao da publicação.
Quadro 35 – Leituras de vetos na 54ª legislatura Leitura de vetos anteriores à Resolução nº 1 de 2013-CN, de 11/7/2013 Vetos nos 1 a 10 de 2011 Sessão conjunta DCN 4/5/2011 Vetos nos 11 a 20 de 2011 Sessão conjunta DCN de 26/8/2011 Vetos nos 21 a 23 de 2011 Sessão conjunta DCN de 2/9/2011
Veto nº 24 de 2011 Sessão conjunta DCN de 14 e 16/9/2011 Vetos nos 25 e 26 de 2011 Sessão conjunta DCN de 28/9/2011 Vetos nos 27 a 29 de 2011 Sessão conjunta DCN de 27/10/2011 Vetos nos 30 a 36 de 2011 Sessão conjunta DCN de 8, 9, 14, 15, 21, 22 e
23/12/2011 Veto nº 37 de 2011
Sessão conjunta DCN de 8/11/2012 Vetos nos 1 a 37 de 2012
Vetos nos 38 a 42 de 2012 Sessão conjunta DCN de 13/12/2012 Vetos nos 43 a 53 de 2012
Sessão conjunta DCN de 7/3/2013 Vetos nos 1 a 6 de 2013
Vetos nos 7 a 21 de 2013 Sessão conjunta DCN de 4/7/2013 Vetos nos 22 e 23 de 2013 Sessão conjunta DCN de 12/7/2013
Leitura de vetos posteriores à Resolução nº 1 de 2013-CN, de 11/7/2013
Veto nº 24 de 2013 Sessão do Senado DSF de 18/7/2013
Vetos nos 25 a 27 de 2013 Sessão do Senado DSF de 1º/8/2013 Vetos nos 28 a 30 de 2013 Sessão do Senado DSF de 7/8/2013 Vetos nos 31 e 32 de 2013 Sessão do Senado DSF de 9/8/2013 Vetos nos 33 a 35 de 2013 Sessão do Senado DSF de 5/9/2013 Fonte: Elaboração dos autores.
Houve mais de três mil vetos pendentes de deliberação até o início de julho de 2013. A esse respeito cumpre esclarecer que os mais de três mil vetos corres-pondiam a pouco mais de 220 projetos vetados (vetos totais e parciais), pois cada projeto vetado parcialmente, isto é, cada veto parcial,27 pode conter vários disposi-tivos vetados. Por exemplo, conforme consta do DCN de 4/7/2013, o Veto Parcial
27 Assim entendido como o documento devidamente protocolizado e numerado, oriundo de mensagem
nº 26/2010, aposto ao Projeto de Lei do Congresso Nacional nº 4/2010, LDO, conti-nha 646 dispositivos vetados.
A problemática dos vetos não deliberados pelo Congresso Nacional obteve grande destaque com a polêmica que envolveu as novas regras de distribuição entre os entes da federação dos royalties e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, estabele-cida pela Lei nº 12.734/2012.28 Então, a presidente da República na época, Dilma Rousseff, vetou,29 no projeto de lei aprovado pelo Congresso, a aplicação dos novos critérios aos contratos já firmados, medida considerada prejudicial pelos estados produtores.30
Logo após o veto, integrantes do Congresso Nacional mobilizaram-se para re-jeitá-lo, razão pela qual apresentaram requerimento de urgência31 para pautá-lo em sessão do Congresso Nacional sem necessidade de apreciação anterior dos outros milhares de dispositivos vetados pendentes de apreciação naquele momento, ou seja, sem observância da ordem cronológica de apresentação dos vetos ao Con-gresso Nacional.
Menos de duas semanas depois,32 o Congresso Nacional aprovou o requerimen-to de urgência para apreciação do citado verequerimen-to presidencial, requerimen-tornando iminente sua apreciação. No dia seguinte, foi impetrado no STF mandado de segurança (MS)33 com pedido de liminar contra a medida. O ministro relator, Luiz Fux, entendeu que cabia o pedido e concedeu a liminar,34 em resumo, por ser “forçoso concluir que o primeiro veto recebido e não apreciado tempestivamente sobrestou a delibera-ção de todos aqueles que o sucederam, os quais, portanto, se encontram insuscetí-veis de serem decididos antes que os anteriores o sejam”.
Em resposta a pedidos de esclarecimentos formulados pela Advocacia-Geral da União (AGU) e pela Presidência do Senado Federal quanto ao alcance da liminar, o ministro-relator esclareceu,35 por meio de despacho, que o Congresso Nacional não se encontrava “impedido, por ordem judicial, de deliberar sobre toda e qualquer proposição, mas apenas e tão somente de apreciar e votar vetos presidenciais fora da ordem cronológica da respectiva comunicação”.36
A AGU e o Senado argumentaram que não teria restado claro se a liminar impe-diria a deliberação do Congresso sobre outros temas antes da eliminação dos vetos
28 De 30 de novembro de 2012.
29 Veto nº 38, de 30/11/2012 – Veto Parcial aposto ao Projeto de Lei do Senado nº 448/2011 (nº 2.565/2011, na Câmara dos Deputados), que resultou na Lei nº 12.734/2012.
30 Cumpre salientar que antes do MS nº 31816/DF, houve outras tentativas, sem sucesso, de judicializar a questão de apreciação dos vetos no STF (MS nº 25939/DF e ADI nº 3719/DF).
31 Requerimento nº 12 de 2012.
32 Em 12 de dezembro de 2012.
33 MS nº 31816/DF.
34 Em 16 de dezembro de 2012.
35 Em 7 de fevereiro de 2013.
36 O ministro asseverou, ainda, que “A decisão se limita a obstar a deliberação aleatória e casuística de determinado veto presidencial diante do volume acumulado de vetos pendentes, alguns com prazo constitucional expirado há mais de uma década”. Assim, destacou que o Congresso Nacional “perma-nece soberano para apreciar e votar proposições de natureza distinta, segundo sua discrição política e
presidenciais pendentes de análise ou se obstaria apenas o exame de vetos fora da ordem cronológica.
Nesse contexto, a Mesa do Congresso Nacional interpôs agravo regimental a essa decisão monocrática, e o Plenário do STF concedeu provimento37 ao agravo e revogou a liminar. Pelo entendimento majoritário do colegiado,38 a manutenção da liminar criaria sérios problemas para a atividade legislativa, uma vez que a imposi-ção do sobrestamento a que se refere a Constituiimposi-ção Federal diria respeito a todas as proposições legislativas, não apenas aos vetos presidenciais.39
Por fim, uma vez não havendo mais óbice à apreciação do polêmico veto, em março de 2013, depois de grande e demorada discussão, os parlamentares final-mente o rejeitaram. Não obstante, logo após, o Supremo Tribunal Federal suspen-deu,40 em caráter cautelar, as novas regras de distribuição dos royalties de petró-leo, prejudiciais aos estados produtores, até o julgamento do mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade41 apresentada pelo governo do estado do Rio de Janeiro.
Cumpre salientar que, até a publicação desta edição, o Plenário do STF ainda não se havia pronunciado sobre o mérito da ADI.
Diante de toda a situação conflituosa, da grande quantidade de vetos não apre-ciados e das consequências que poderiam advir dessa situação, ficou clara para o Congresso Nacional a necessidade de se resolver de forma satisfatória a ques-tão relativa à apreciação dos vetos. Nesse sentido, em sessão conjunta, no dia 3 de julho de 2013, o presidente da Mesa do Congresso Nacional, após reunião com líderes do Senado e da Câmara em que ficou acordada essa estratégia, declarou prejudicados 1.478 vetos presidenciais apostos a 12 projetos de lei e os arquivou.
Essa prejudicialidade justificava-se pelo fato de os vetos referirem-se a orçamentos já executados ou estarem relacionados a projetos revogados por outras leis.
Restou, naquele momento, para análise, um montante de quase 1.700 vetos pendentes de deliberação. Também, na busca por resolver esse grave problema, no dia 11 de julho de 2013, o Congresso Nacional aprovou, então, a Resolução nº 1 de 2013-CN, que modificava o processo de apreciação dos vetos publicados a partir de 1º de julho de 2013. Em razão de a quase totalidade desses vetos serem ante-riores a 1º de julho de 2013 e, portanto, sujeitos à deliberação conforme as regras vigentes antes da promulgação dessa resolução, a previsão era que o Congresso Nacional definiria a melhor maneira de proceder para apreciar tais vetos. Informou o presidente do Senado Federal, na qualidade de presidente da Mesa do Congresso Nacional, na sessão conjunta do dia 3 de julho de 2013: “o que estabelecemos com
37 Em 27 de fevereiro de 2013.
38 Consubstanciado no voto do relator para o acórdão, ministro Teori Zavascki.
39 De acordo ainda com o voto do relator para o acórdão, ministro Teori Zavascki, tratava-se de “descum-primento reiterado e antigo, a ponto de atualmente estarem pendentes de apreciação mais de 3 mil vetos, alguns com prazo vencido há 13 anos”. Para o ministro, uma rígida aplicação dos princípios constitucionais invocados no MS 31816 com eficácia ex tunc (retroativa) ocasionaria um futuro caótico para atuação do Congresso Nacional, uma vez que acarretaria a paralisação de qualquer nova delibe-ração e ainda projetaria um “manto de insegurança jurídica” sobre todas as deliberações tomadas pelo Congresso ao longo dos últimos anos.
40 Em 18 de março de 2013.
os líderes partidários foi o seguinte procedimento: na quarta-feira, teríamos uma nova sessão com os líderes partidários das duas Casas do Congresso Nacional e elegeríamos, nessa oportunidade, um critério para a apreciação desses vetos” (DCN de 4/7/2013). Esse entendimento, não obstante, até a publicação desta edição, ainda não se havia efetivado.
Com a entrada em vigor da Resolução nº 1 de 2015-CN, a votação dos vetos tornou-se mais célere. Isso porque, por um lado, suprimiram-se as exigências re-gimentais tanto de constituição de comissão mista para apreciar veto quanto de definição de calendário para sua tramitação e, por outro, com a previsão do uso de cédulas eletrônicas, discussão em globo de todos os vetos em pauta e limites de discussão e de apresentação de destaque, evitou-se que a votação demorasse ho-ras, não só pela mudança do rito processual anterior, mais delongado, mas também pela redução de possibilidades de manobras de obstrução.
Com efeito, em 25 de abril de 2017, tínhamos a seguinte situação em relação aos vetos não apreciados: 227 vetos não apreciados, dos quais 15 apresentados sob a égide da Resolução nº 1 de 2013-CN, sendo dois totais e treze parciais, e 212 vetos oferecidos antes de 1º de julho de 2013, sendo 49 vetos totais e 163 vetos parciais.42 Percebe-se, destarte, que o conjunto das novas alterações promovidas no RCCN com o advento das duas resoluções citadas conseguiu resolver a contento o problema de atraso na apreciação dos vetos. Entretanto, uma solução para apre-ciação dos vetos anteriores à Resolução nº 1 de 2013-CN (apresentados antes de 1º de julho de 2013) ainda é medida que se encontra indefinida, dependendo, pois, de vontade política para realização de esforço concentrado a fim de apreciá-los.