Das limitações expressas

Limitações expressas são, como o próprio nome diz, aquelas presentes textual-mente na Carta Magna. Subdividem-se em limitações materiais, circunstanciais e formais. Trataremos especificamente de cada uma delas a seguir.

2.2.1 Das limitações materiais

Limitações materiais são aquelas que preveem a impossibilidade de abolição de algumas matérias ou conteúdos constitucionais, com o objetivo de preservar a integridade da Lei Maior, evitando que eventuais reformas deturpem a unidade fundamental de seu texto ou causem mudança acentuada em sua identidade. Essas matérias, também chamadas de cláusulas pétreas, estão presentes expressamente na Lei Maior em um núcleo intangível, constante do § 4º do art. 60, que dispõe que

“não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separa-ção dos Poderes; IV – os direitos e garantias individuais”.

Dois pontos devem ser enfatizados com relação às cláusulas pétreas:

a) a Constituição é clara ao dispor que não serão objeto de deliberação as pro-postas de emenda à Constituição que pretendam abolir as matérias mencio-nadas. Com isso, o legislador constituinte originário, dada a gravidade da si-tuação, não quis permitir sequer que proposta com essa finalidade pudesse tramitar nas Casas do Congresso Nacional. Esse é o significado que o Supre-mo Tribunal Federal tem dado a tal expressão;

b) a expressão tendente a abolir, constante do § 4º do art. 60 da Carta Magna, prescreve que somente haverá afronta às cláusulas pétreas se a proposta de emenda constitucional tiver por escopo suprimir ou enfraquecer um dos princípios arrolados. Assim, uma proposta de emenda à Constituição que não tenha por objetivo diminuir ou eliminar uma dessas matérias é, sob esse aspecto, perfeitamente constitucional.

2.2.2 Das limitações circunstanciais

Limitações circunstanciais, por sua vez, referem-se a restrições que impedem modificações na Carta Política em certas ocasiões anormais e excepcionais no país, situações em que a livre manifestação do órgão reformador poderia ser amea-çada. Assim, durante a vigência de Intervenção Federal, de Estado de Defesa e do Estado de Sítio, a Constituição Federal não pode ser emendada (CF, art. 60, § 1º).

2.2.3 Das limitações formais

Limitações formais, também conhecidas como procedimentais ou processuais, referem-se às disposições especiais que o legislador constituinte originário estabele-ceu para a iniciativa e para o trâmite do procedimento de reforma constitucional. Po-demos agrupar esses tipos de limitações em quatro grupos (PAULO; ALEXANDRINO, 2005, p. 205):

a) relativas à iniciativa de apresentação de uma proposta de emenda constitu-cional (CF, art. 60, I a III);

b) concernentes à deliberação para se aprovar uma proposta (CF, art. 60, § 2º);

c) referente à promulgação da emenda à Constituição (CF, art. 60, § 3º);

d) relativas à proibição de reapreciação, na mesma sessão legislativa, de maté-ria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada (CF, art. 60, § 5º).

2.2.3.1 Da iniciativa da PEC

A iniciativa para apresentação de proposta de emenda à Constituição é bem mais restrita do que a definida pela Constituição para o processo legislativo ordiná-rio (CF, art. 61). Assim, somente podem apresentar proposta de emenda à Constitui-ção (CF, art. 60, I a III):

a) um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados (171 deputados) ou do Senado Federal (27 senadores);

b) o presidente da República;

c) mais da metade das assembleias legislativas das unidades da federação (de um total de 26 estados e o Distrito Federal), manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Tanto o Regimento Interno da Câmara dos Deputados quanto o Regimento Interno do Senado Federal admitem a apresentação de proposta de emenda à Constituição por iniciativa de mais da metade das assembleias legislativas, atendidos os requisi-tos previsrequisi-tos no art. 60 da Constituição Federal (RICD, art. 201, I, e RISF, art. 212, II).

Em 2012, quinze Casas legislativas (catorze assembleias legislativas estaduais e a Câmara Legislativa do Distrito Federal) apresentaram ao Senado Federal a Proposta de Emenda à Constituição nº 47, de 2012. A proposta foi instruída pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania da Casa e encontra-se pronta para ser deliberada em Plenário. No Portal do Senado, consta a seguinte explicação da ementa da proposta:

Altera os arts. 22, 24, 61 e 220 da Constituição Federal, para retirar da com-petência legislativa da União (no art. 22) as normas sobre direito processual e agrário, bem como sobre licitações e contratos, propaganda comercial e trân-sito e transporte, que passam a ser de competência concorrente da União, dos estados e do Distrito Federal (art. 24). Acrescenta como matéria de competên-cia concorrente (no inciso XII do art. 24) a assistêncompetên-cia socompetên-cial. Altera a redação dos §§ 2º e 3º do art. 24, para definir que as normas gerais sobre as matérias de competência concorrente, a ser editadas pela União, restringem-se a prin-cípios, diretrizes e institutos jurídicos e que aos estados e ao Distrito Federal compete suplementar as normas gerais no que for de predominante interesse regional, renumerando os atuais §§ 3º e 4º, que passam a ser 4º e 5º. Retira do texto constitucional a referência a diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV) como competência privativa da União. Inclui novo parágrafo (que passa a ser o 2º, renumerando o atual 2º como 3º) no art. 61, para permitir à maioria dos membros das Casas do Congresso Nacional apresentar projeto de lei que verse sobre matéria de iniciativa privativa do presidente da República, ex-ceto quanto a organização interna do Poder Executivo e matéria orçamentária.

2.2.3.2 Da deliberação legislativa

A deliberação de uma proposta de emenda à Constituição exige um processo legislativo especial, mais dificultoso. A PEC deve ser discutida e votada, separa-damente, em cada Casa do Congresso Nacional em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambas, três quintos dos votos dos respectivos membros (CF, art. 60, § 2°) – o que corresponde ao voto favorável de, pelo menos, 308 deputados federais e de 49 senadores.

Como o processo de análise de uma PEC é bicameral, primeiramente a matéria tramita em uma Casa legislativa e, se aprovada, é encaminhada à outra Casa, que deve confirmar a deliberação realizada na primeira para que a emenda constitucio-nal possa ser promulgada. Caso a PEC seja rejeitada em qualquer das câmaras, a matéria não poderá ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (CF, art. 60, § 5º).

2.2.3.3 Da promulgação e publicação

A promulgação de emenda à Constituição, de acordo com o § 4º do art. 60 da CF, deve ser realizada, conjuntamente, pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. O art. 85 do Regimento Comum do Congresso Nacional prescreve, adicionalmente, que a promulgação de emenda constitucional ocorrerá em sessão conjunta e solene. O texto constitucional não menciona a competência para publicação da emenda, entendendo a doutrina que a competência é também do Congresso Nacional. A publicação de emenda à Consti-tuição é realizada no Diário Oficial da União na parte reservada a “atos do Congresso Nacional” (e não no espaço destinado à “Presidência da República”) como aconte-ceu, por exemplo, com a Emenda Constitucional nº 99, de 2017, publicada na página 2 do DOU de 15 de dezembro de 2017.