A Questão dos refugiados entre 1980 e 1997

Destaca-se que, em 1980, a promulgação do Estatuto do Estrangeiro indicaria a permanência e a mudança de certos pressupostos que marcaram a política imigratória até então. A Lei 6.815/80 não traria qualquer referência à necessidade de admissão de imigrantes que preservassem a composição étnica da população brasileira ou que fossem agricultores. No contexto ditatorial vigente no país naquele período, no entanto, a ênfase da lei, que perdura com algumas alterações até os dias atuais, seguiria recaindo sobre a necessidade de manutenção da “segurança nacional”, dos “interesses políticos, socioeconômicos e culturais”, além da “defesa do trabalhador nacional”. Durante a ditadura, tal ênfase teria como pressuposto uma visão do estrangeiro como subversivo, uma ameaça à segurança nacional, de modo que era imprescindível restringir o trânsito populacional e manter as fronteiras sob o controle do Estado. Com a vinda de estrangeiros, o que o país objetivava era adquirir mão-de- obra especializada aos vários setores da economia nacional.

Nas décadas de 1960/70, regimes ditatoriais se implantaram não apenas no Brasil, mas em vários países da América Latina, levando à fuga de pessoas perseguidas por seus posicionamentos políticos. Assim como brasileiros saíram do país em busca de segurança, perseguidos políticos do Chile, Uruguai, Argentina, Bolívia e Paraguai também buscaram refúgio no Brasil (Milesi & Sprandel, 2003:118). Destaca-se que devido à mencionada reserva geográfica e, principalmente, ao regime militar vigente, os refugiados latino-americanos, vistos como tão subversivos quanto os brasileiros que daqui saíam (2003:119), não foram aceitos formalmente no Brasil, país que serviu apenas como local de trânsito para o reassentamento na Europa, Austrália, Canadá e Nova Zelândia. Nesse período, certas entidades religiosas de São Paulo e Rio de Janeiro assumiram um importante papel na recepção, proteção e encaminhamento desses refugiados, tornando-se, após o fim da ditadura, um dos principais atores a reivindicar a criação de um regime local de proteção aos mesmos. Destaca-se que o papel desempenhado pelas entidades confessionais nesse período é acionado por estas para justificar o local que ocupam atualmente no âmbito estatal, seja como representante da Sociedade Civil com direito a voto no Conare, seja como principal parceira do ACNUR e do Conare para gerir a assistência aos refugiados.

Sobre o papel desempenhado pelas entidades confessionais no período da ditadura, por exemplo, Milesi & Sprandel (2003:118-23) apontam que o início do trabalho formal com os refugiados remontaria a 1976, momento em que cinco chilenos entregaram uma carta do Vicariato da Solidariedade do Chile ao representante da Cáritas Arquidiocesana do Rio de

Janeiro. Nesta carta, havia a solicitação de que a igreja católica desenvolvesse um trabalho para a recepção dos refugiados, dado seu crescente número na América Latina. Diante do pedido, o Cardeal Dom Eugênio de Araújo Sales, juntamente com a Comissão de Justiça e Paz (CJP), entidade vinculada à Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), pertencente à Igreja Católica, elaboraram mecanismos para a recepção desses refugiados (aluguel de casas, alimentação, proteção contra os militares) e para o seu reassentamento em outro país. Para isto, a CJP e a CNBB contataram o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), cuja sede era localizada em Buenos Aires, para que abrisse um escritório no Rio de Janeiro. Assim é que a presença do ACNUR no Brasil remontaria a 1977, momento em que um escritório não-oficial seria aberto nas instalações do PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento), visando, sobretudo, a concessão do status de refugiado aos perseguidos políticos e seu reassentamento em outros continentes. Nesse mesmo ano, tal trabalho seria estendido a São Paulo com a abertura de um escritório sob os cuidados da Cáritas Arquidiocesana de São Paulo, da CJP, através do Cardeal Dom Paulo Evaristo Arns, e do ACNUR. No Brasil, portanto, a parceria entre as entidades confessionais e o ACNUR na assistência aos refugiados teriam sido gestadas no período ditatorial.

Entre as décadas de 1960 e 1980, algumas instituições confessionais de SP e RJ (ex. Comissão de Justiça e Paz, Cáritas) constituíram-se como importantes loci para a organização de setores populares em suas demandas pelo acesso a direitos sociais legalmente garantidos pelo Estado, assim como pelos direitos civis e políticos daqueles perseguidos e presos pelo regime militar. Tal ação só teria sido possível devido a certo deslocamento de prioridades políticas adotadas por essas instituições, nas quais a opção pelo trabalho social e político ganharia proeminência em relação ao trabalho de evangelização strictu senso, atraindo a participação de políticos, intelectuais e profissionais liberais. Conforme aponta Silva (2000:19), a emergência da mobilização em prol dos direitos humanos no país se fortaleceu em oposição ao regime militar, e os sujeitos e instituições que participaram dessas iniciativas, gestadas nos espaços das igrejas, tornaram-se, no período pós-ditadura, importantes atores na constituição de movimentos na promoção destes direitos. Na atualidade, inclusive, as entidades confessionais seguiriam com uma forte presença na organização da Sociedade Civil em prol dos direitos humanos. No que toca à defesa dos direitos de imigrantes e refugiados, sua presença seria predominante.

Após a ditadura, não apenas o número de movimentos em prol dos direitos humanos cresceria, como também a própria assunção de sua defesa como um dever do Estado. O processo de redemocratização seria tanto marcado por sua busca por garantir os direitos de

grupos específicos (mulheres, crianças, negros, índios, presos), como pelo estabelecimento de pactos e convenções internacionais pautados nos direitos humanos (Silva, 2000)57_{. A} crescente preocupação com este tema estaria, ainda, expressa na promulgação da Constituição de 1988, na qual o país se afirmaria como um Estado Democrático de Direito, tendo como alguns de seus princípios a “cidadania” e a “dignidade da pessoa humana”, além de ser regido nas relações internacionais pela “prevalência dos direitos humanos” e pela “concessão de asilo político”.

É no contexto de redemocratização do país, portanto, que devemos entender algumas mudanças, iniciadas na década de 1980, na relação que o Brasil empreenderia com o tema dos refugiados. Estas dizem respeito, principalmente, a uma mudança dos aspectos legislativos referente à definição de refugiado, assim como dos procedimentos que envolveriam a concessão do refúgio. Em 1982, o país permitiria a instalação oficial de um escritório do ACNUR no Rio de Janeiro, cuja função seguiria sendo a de possibilitar o reassentamento de latino-americanos em outros países, dada a reserva geográfica vigente. Após quatro anos, como um sinal de mudança, o país aceitaria receber cerca de cinquenta famílias Baha’i perseguidas pelo regime iraniano, concedendo-lhes o estatuto de asilados. Em 1989, o Brasil finalmente retiraria a reserva geográfica, incluindo, não obstante, as restrições aos artigos 15 e 17 referentes aos direitos de associação e trabalho assalariado ao refugiado58. Nesse mesmo ano haveria a transferência do ACNUR para Brasília, o que indicaria um estreitamento de suas relações com as autoridades políticas brasileiras (Milesi & Sprandel, 2003). Em 1990, as mencionadas restrições aos artigos da Convenção seriam retiradas e, em 1991, o país finalmente regulamentaria a condição de refugiado no Brasil59.

57 _{Silva (2000:38-42) enumera em seu trabalho algumas ações desenvolvidas no âmbito local e internacional que}

denotam a mudança empreendida pelo país, no que toca ao tema dos direitos humanos, no período pós-ditadura: Criação do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, em 1985; Ratificação da “Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos e Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes” e a “Convenção Interamericana para Prevenir e Punir Tortura”, ambos em 1989; Promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente e Criação do Departamento de Assuntos da Cidadania, no âmbito do Ministério da Justiça, em 1990; Ratificação, em 1992, do “Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos”, do “Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais” e da “Convenção Interamericana de Direitos Humanos”; em 1993, o país participa da Conferência Mundial de Direitos Humanos, em Viena, acatando a recomendação de efetivação de um plano nacional de Direitos Humanos; além de outros. A autora explicita, além disso, que é importante atentar para o fato de que a participação do país nos pactos internacionais passou a se apresentar, muitas vezes, como condição para o recebimento de investimentos internacionais no país (aprovação de empréstimo junto ao Fundo Monetário Internacional – FMI ou instauração de empresas multinacionais no território), de modo que o respeito aos direitos humanos passaria a configurar como importante “moeda de troca na comunidade internacional, participando na construção da identidade dos Estados-Nações e na forma como são apreendidos nesta comunidade”

58 _{Decreto n° 98.602 de 1989.}

59 _{Tal regulamentação se daria através da Portaria Interministerial n° 394. Segundo Jubilut (2007), o}

O início da década de 1990 seria ainda marcado pela vinda de centenas de refugiados angolanos que fugiam da guerra civil em seu país. A escolha pelo Brasil estaria, entre outros fatores, relacionada ao fato do consulado brasileiro nesse país, ao contrário daqueles dos países europeus e dos EUA, ter permanecido aberto aos pedidos de vistos durante o recrudescimento da guerra; à língua portuguesa compartilhada entre ambos; à freqüência e baixo custo do voo, aos contatos com angolanos no país; além dos laços históricos entre os países, atualizados pela forte presença de investimentos de empresas brasileiras em Angola60 (Milesi & Sprandel, 2003; Tannuri, 2010). Concentrados principalmente no Rio de Janeiro, tal fluxo ganharia importância por se conformar até hoje como o maior grupo de refugiados no Brasil. Segundo dados oficiais do Ministério da Justiça referentes a 2011, das 4.401 pessoas com status de refugiado, 2.824 seriam do continente africano, sendo 1.686 de Angola61.

Se a ampliação da definição e recepção dos refugiados, além do estreitamento das relações entre entidades confessionais, governo brasileiro e ACNUR, se desenrolariam desde o fim da ditadura, foi durante o Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), após amplas discussões e a implementação do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), que estes aspectos se institucionalizariam. Considerando a importância que o tema dos direitos humanos vinha ganhando desde o fim da ditadura, expresso pela promulgação da nova Constituição, formação de vários conselhos/comitês locais e pela ratificação de pactos e convenções internacionais relativos aos direitos humanos; o Governo FHC proporia, seguindo as recomendações expressas na Declaração da Conferência Mundial de Direitos Humanos, em Viena, a elaboração de um Plano Nacional de Direitos Humanos.

É preciso destacar que a defesa e o respeito a estes direitos, como sugere Silva (2000), passariam a constituir um importante sinal diacrítico na forma como o país buscaria construir a identidade da nação brasileira. Isto, por sua vez, atuaria como relevante capital social no

os solicitantes de refúgio e encaminhava relatório ao Ministério das Relações Exteriores, recomendando ou não tal concessão. Tal Ministério, então, após pronunciar-se sobre o assunto, o enviava ao Ministério da Justiça, que proferia sua decisão final. Esta era publicada no Diário Oficial da União.

60 _{Petrus (2010:89) explicita que para a concessão de refúgio aos angolanos, o Brasil não se pautaria apenas na}

definição de refugiados presente na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967. Ele também adotaria a definição presente na Declaração de Cartagena sobre refugiados. Na reunião ocorrida, em 1984, na Colômbia, realizada para discutir a situação dos refugiados da América Central, representantes de 10 países latino-americanos incorporariam a definição que surgiu no contexto específico africano, na qual refugiados são “pessoas que tenham fugido de seus países porque sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública”. Ressalte-se que a utilização dessa definição mais ampla de refugiados não implicou na aceitação de todos os pedidos de refúgio feitos pelos angolanos. Segundo a autora, nos anos 1995/96, entre 40% a 50% das solicitações foram indeferidas.

61_{Os angolanos seriam seguidos pelos colombianos (628), congoleses (453), Liberianos (258) e iraquianos (203)}

campo das relações internacionais, promovendo a veiculação de uma imagem do país como democrático e igualitário, o que se mostrava particularmente essencial num contexto em que a política externa de FHC buscava reconstruir a imagem do Brasil perante os países ricos e as entidades multilaterais, tendo em vista as várias denúncias de violação dos direitos humanos no âmbito local (Vigevani; Oliveira & Cintra, 2003).

Para a elaboração do Programa Nacional de Direitos Humanos, foi realizado, em 1995, consultas à sociedade civil através de seminários e pedidos de envios de propostas de políticas públicas às entidades que trabalhavam com a questão. Nesse período, as entidades confessionais envolvidas com a temática dos refugiados (Cáritas, CNBB, Comissão de Justiça e Paz etc.), além de outras organizações não-governamentais, proporiam e garantiriam a inclusão de declarações no documento final do mencionado plano nacional que visavam regularizar a situação de estrangeiros, proteger os direitos humanos dessas populações, reformular a Lei do Estrangeiro e, ainda, implementar um projeto de lei estabelecendo o estatuto dos refugiados (DHNET, 2011).

Esta última recomendação instituiria uma ampla articulação do ACNUR, das organizações da sociedade civil, sobretudo as confessionais, e de setores do governo federal, culminando, em 1997, na aprovação de uma lei específica para refugiados - Lei n° 9.474 -, que tanto definiria mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados, de 1951, como criaria um órgão administrativo específico, no âmbito do Ministério da Justiça, para tratar da questão do refúgio - o Comitê Nacional para Refugiados (Conare).

2.1.6 A Lei 9474/97, o Conare e o Acordo Macro para o Reassentamento de refugiados