A relevância estratégica da planificação do espaço marítimo

O ordenamento ou planificação do espaço marinho consiste no processo através do qual as autoridades competentes dos Estados analisam e organizam as atividades humanas nas zonas marinhas para alcançar objetivos ecológicos, económicos e sociais34. Esse processo político contínuo de planificação permite a criação de um plano de gestão com um horizonte

km entre o primeiro e o último. Além disso, o mesmo documento afirma que as propostas de projetos de parques eólicos, num raio de 20 quilómetros a partir de uma instalação de radar deste tipo devem ser submetidos a um estudo de impacto. ABAD CASTELOS, op. cit., p. 227.

32

Lei 9.478/1997 que dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras providências.

33

Os outros elementos constitutivos da governança marinha são o direito e propriedade sobre o espaço marinho; a gestão de recursos marinhos e os impactos ambientais. WRIGHT, Glen. Marine governance in an industrialised ocean: a case study of the emerging marine renewable energy industry. Marine Policy, v. 52, p. 77-84, 2015, p. 79.

34

Artigo 3°, 2, da Diretiva 2014/89/UE DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 23 de julho de 2014, que estabelece um quadro para o ordenamento do espaço marítimo.

de 10 a 20 anos, com a definição das prioridades para a área marítima, no tempo e no espaço, por escolhas entre diferentes usos marinhos e medidas de conservação35.

A planificação encontra sua fundamentação jurídica em instrumentos previstos no direito internacional, no direito supranacional comparado e no direito interno. No âmbito internacional, apesar da ausência de menção direta à planificação, a CNUDM regula a atuação dos Estados costeiros, ao definir o exercício da soberania de acordo com as zonas marinhas. Ao tempo em que reconhece direitos de exploração de recursos no mar territorial e na ZEE, impõe a obrigação de gestão e de proteção ao meio ambiente marinho36. A adequação entre o interesse de proteção do meio ambiente, como meio de preservar o valor da biodiversidade marinha, e a exploração sustentável do potencial econômico dos recursos marinhos impulsionou a elaboração, pela UNESCO, de um guia com abordagem passo a passo sobre a planificação do espaço marinho37.

No âmbito do direito supranacional da União Europeia, a energia eólica offshore constituiu um dos propulsores para o planejamento dos mares e oceanos38 nos países europeus como a Bélgica, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido. Esta função deve-se à sua inserção em um ambiente anteriormente ocupado por outras atividades e à exclusão ou compartilhamento de espaços ocasionados por sua instalação e produção.

A interação entre a planificação do espaço marinho e os setores das energias renováveis pode ocasionar, na prática, a forte vinculação adotada na Escócia. O governo escocês determinou que propósito fundamental do ordenamento marinho é assegurar eficiência ao licenciamento dos projetos de desenvolvimento de energias marinhas renováveis, para o cumprimento de metas estabelecidas pelo país39.

Outros fatores políticos serviram de impulso para a planificação do espaço marinho, como a sequência de diretivas, políticas e regulamentos da União Europeia sobre meio

35

WRIGHT, Glen. op. cit.,p. 82. 36

Parte XII sobre proteção e preservação do meio ambiente marinho da Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar.

37

Marine spatial planning: A step by step approach towards ecosystem-based management, produzido pela Comissão Intergovernamental Oceanográfica e pelo Programa Man and the Biosphere (MaB) coordenado pela Divisão de Ciências Ecológicas e da Terra, em 2009.

38

JAY, Stephen. Planners to the rescue: Spatial planning facilitating the development of offshore wind energy.

Marine Pollution Bulletin, v. 60, n. 4, p. 493-499, 2010, p. 497. 39

DAVIES, Ian M.; WATRET, Robert; GUBBINS, Matt. Spatial planning for sustainable marine renewable energy developments in Scotland. Ocean & Coastal Management, v. 99, 2014, p. 72.

ambiente, pesca, energias renováveis e gestão inter-sectorial e integrada40. Dentre as quais pode-se destacar, por serem especificamente voltadas para uma gestão do espaço marinho, a Política Marítima Integrada41, a Diretiva Quadro Estratégia Marinha42, e a Diretiva da Planificação do Espaço Marítimo43.

A Política Marítima Integrada – PMI, ou Livro Azul, representa uma iniciativa da União Europeia para estimular o desenvolvimento da economia azul sob uma abordagem integrada de setores conexos, abrangendo serviços como transporte marítimo, portos, energia eólica offshore, turismo, pesca e outros. O Livro Azul atua em conformidade com dois princípios, a subsidiariedade e a competitividade.

A subsidiariedade determina o esforço de divulgação das boas práticas na economia azul e do compartilhamento de dados e informações, mas resguarda a competência dos Estados-Membros na tomada de decisão das políticas marítimas para cada país. A competitividade garante concorrência equitativa aos setores industriais europeus, na medida que previne a adoção de normas estritas que não forem adotadas no âmbito internacional.

Sob o prisma desses princípios, a PMI possui uma forte conotação de desenvolvimento econômico dos mares e oceanos europeus, que reflete na adoção do instrumento da planificação do espaço marinhos com objetivo de previsibilidade necessária para o planejamento de investimentos na indústria marítima44.

Por seu caráter de promoção da integração inter-setorial, a PMI abrange todos as políticas e legislações referentes ao espaço marinho. Há, portanto, uma busca de harmonização dos interesses legítimos de usuários no âmbito político, dentre os quais a proteção ao meio ambiente marinho figura apenas como um dos setores de interesse na ocupação do espaço.

Com efeito, a PMI, apesar de citação expressa como princípio orientador, não confere uma real inserção de uma abordagem ecossistêmica dos usos dos mares e oceanos na Europa. A preocupação da utilização da abordagem ecossistêmica restringiu-se ao setor pesqueiro,

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QIU, Wanfei; JONES, Peter JS. The emerging policy landscape for marine spatial planning in Europe. Marine

Policy, v. 39, p. 182-190, 2013, p. 183. 41 COM(2007) 575. 42 DIRETIVA 2008/56/CE. 43 DIRETIVA 2014/89/UE 44

com a preocupação da adoção de uma política europeia de pesca que fosse compatível com a estratégia para o meio marinho.

A abordagem ecossistêmica encontra-se na Diretiva Quadro Estratégia Marinha, garantindo que as atividades antropocêntricas sejam administradas a níveis compatíveis com um bom estado ambiental45 e preservando a capacidade de respostas dos ecossistemas marinhos a essas atividades. Trata-se da aplicação do uso sustentável dos mares e oceanos europeus, que deve ser integrada a toda política e regulamentação acerca da utilização do espaço e dos recursos marinhos.

A definição da abordagem ecossistêmica pode ser extraída da Decisão V/6 da Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica, constituindo uma estratégia para a gestão integrada da terra, águas e recursos vivos, que promove a conservação e o uso sustentável de forma equitativa.

A adoção da Diretiva da Planificação do Espaço Marinho, em 2014, pela União Europeia impõe a abordagem ecossistêmica para o estabelecimento e aplicação da planificação do espaço marinho. Após a diretiva, os Estados-membros possuem obrigação de apresentar o instrumento de ordenamento do espaço marinho em conformidade com os princípios apontados no instrumento internacional, resguardando-se a soberania acerca da harmonização entres os usuários legítimos.

A abordagem ecossistêmica impõe a integração ente as medidas de gestão dos espaços terrestres litorais e do meio ambiente marinho, portanto, incompatível com a noção de fronteiras. A lógica ecossistêmica configura-se como meta-princípio para a implementação da planificação do espaço marinho, ou seja, possui a função de um princípio estrutural que transcende e engloba os outros princípios 46.

Entretanto, a compreensão e aplicação da abordagem ecossistêmica possui variações a depender de fatores políticos, econômicos e sociais. Há uma coexistência de duas percepções da abordagem ecossistêmica entre os atores sociais: ecológica determinista e ecológica

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A Diretiva 2008/56/CE define bom estado ambiental, em seu artigo 3°, como o estado ambiental das águas marinhas quando estas constituem oceanos e mares dinâmicos e ecologicamente diversos, limpos, sãos e produtivos nas suas condições intrínsecas, e quando a utilização do meio marinho é sustentável, salvaguardando assim o potencial para utilizações e atividades das gerações atuais e futuras.

46

QUEFFELEC, Betty. Planification de l’espace maritime et approche écosystémique en contexte transfrontalier: illustration franco-belge. VertigO-la revue électronique en sciences de l'environnement, n. Hors- série 18, 2013, p. 2

relativista. Para a visão ecológica determinista a intervenção humana no meio ambiente marinho é estruturada de forma fundamental por processos ecológicos, enquanto na visão ecológica relativista, esses processos possuem um papel mais restrito, as atividades humanas não estão intrinsicamente entrelaçadas em estrutura de ecossistemas47.

Aplicando-se à experiência do desenvolvimento das energias eólicas offshore, a divergências entre essas concepções de abordagem ecossistêmica enriquece o debate político e permite a abertura de questionamentos acerca da sua real aplicação e de quais interesses entre os usuários do espaço marinho foram privilegiados. Na Alemanha, a planificação do espaço marinho conferiu uma prioridade aos setores econômicos de transporte e energias, restando o segundo plano para a conservação do meio ambiente marinho48.

Não obstante, mesmo ante a sobreposição dos interesses econômicos na planificação dos países industrializados na Europa, o desenvolvimento da produção energética através de ventos oceânicos culminou na designação de diversas áreas marinhas de proteção. Tanto a Alemanha como a Inglaterra expandiram sua rede áreas marinhas de conservação no mesmo período de incentivo às eólicas offshore, havendo a possibilidade de criação de zonas de exclusão ou de zonas de compartilhamento entre estes dois setores49.

Tanto a planificação como instrumento de gestão do espaço marinho e a produção energética por ventos oceânicos não possuem uma previsão legal ou regulamentação compatível no Brasil. Atualmente, a Política Nacional para os Recursos do Mar – PNRM e o IX Plano Setorial para os Recursos do Mar não prevê a elaboração de uma planificação do espaço marinho nos moldes do sistema europeu, nem de um possível zoneamento que permita a integração e a harmonização entre os usuários dos mares e oceanos. Da mesma forma, não há quaisquer políticas públicas do setor energético que preveja o incentivo ao desenvolvimento de tecnologias para a produção eólica offshore, restringindo-se apenas à menção de sua possível utilização a longo prazo.

4 Consideraçoes Finais

47

JAY, Stephen; KLENKE, Thomas; JANßEN, Holger. Consensus and variance in the ecosystem approach to marine spatial planning: German perspectives and multi-actor implications. Land Use Policy, v. 54, p. 129-138, 2016, p. 131.

48

JAY, Stephen; KLENKE, Thomas; JANßEN, Holger. op. cit. p. 135. 49

A crescente expansão da fronteira de desenvolvimento para os mares e oceanos prescinde de previsibilidade nas relações entes os setores econômicos e sociais interessados. Dentre estes setores, a produção de energia eólica offshore surge como mercado promissor de energias renováveis. O potencial dessa fonte energética no Brasil é objeto de diversos estudos e necessita de fomento do governo para o desenvolvimento de tecnologia que tornem possível sua produção em escala industrial.

A instalação e produção de energia por ventos oceânicos envolve questões jurídicas relacionadas ao compartilhamento de espaço, a preservação do meio ambiente marinho, a conservação da biodiversidade marinha e os conflitos de usos. A segurança jurídica neste cenário pode ser conferida pelo direito internacional, em especial a CNUDM e a CDB. Dentre possíveis instrumentos de regulação dos mares e oceanos, a planificação apresenta-se como viável para integrar os setores interessados.

As experiências dos países da união europeia revelam uma interação entre a política de incentivo de energias eólicas offshore e a proteção do meio ambiente marinho através da planificação. As boas práticas adotadas nesse processo de planificação podem ser úteis para uma organização do espaço marinho brasileiro, em específico a adoção da abordagem ecossistêmica.

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A Rede de Pesquisa “Integração, Estado e Governança” traz à lume para a comunidade jurídica pátria e internacional seu segundo livro, fruto direto de suas intensas atividades que congregam instituições de ensino e pesquisa nacionais e estrangeiras, notadamente, Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade de Itaúna (UIT), Universidade Nove de Julho (UNINOVE), Centro Universitário de Brasília (UniCEUB) e Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS) no Brasil, Universidad de Alcalá de Henares e Universidad Castilla-La Mancha na Espanha, Università degli Studi di Perugia na Itália e Universidade Europeia de Lisboa em Portugal.

Com esta obra, a rede concretiza um de seus objetivos, qual seja, aproximar professores e alunos em um profícuo e continuado intercâmbio de conhecimento, também a desaguar na elaboração de projetos de pesquisa, criação de disciplinas no âmbito dos programas de pós-graduação, cursos para formação profissional e seminários, além de outras atividades científicas e acadêmicas.