A SUDENE e o planejamento regional no Brasil: o gérmen do CIPP

Primeiramente, é preciso esclarecer que a história a ser contada daqui em diante deve ser interpretada indissociavelmente do sistema econômico que a sociedade global viveu nos últimos séculos. David Harvey (2006), autor que trabalha brilhantemente com a interpretação da obra de Karl Marx, resgata do autor a caracterização do capitalismo como um sistema dinâmico e competitivo, que não prioriza o crescimento equilibrado, e sim busca sempre expandir ao máximo possível a sua produção visando lucros.

O espaço como reflexo da sociedade (SANTOS, 1985) transparece essa dinamicidade, pois, como veremos a seguir, está num:

[...]estado de perpétuo movimento e de instabilidade crônica na distribuição espacial de atividades capitalistas, na medida em que os capitalistas buscam localizações superiores (isto é, de menor custo). A paisagem geográfica da produção, da troca, da distribuição e do consumo capitalistas nunca está em equilíbrio. (HARVEY, 2004, p. 84)

No entanto, Harvey salienta que esse crescimento tem as suas limitações, que são desconsideradas levando à criação de barreiras de desenvolvimento pelo próprio capitalismo por meio da sua desarmonia inerente. Logo, as crises se tornam inevitáveis, causando prejuízos sociais incalculáveis, como o desemprego e o subemprego crônicos, ao mesmo tempo em que há excedente de capital sem possibilidade de ser investido. Não necessariamente elas são ruins, já que “impõem algum tipo de ordem e racionalidade no desenvolvimento econômico capitalista. Isso não quer dizer que sejam ordenadas ou lógicas, [mas] [...] [têm] o efeito de expandir a capacidade produtiva e renovar as condições de acumulação adicional” (2006, p. 47). Existem, entretanto, várias maneiras utilizadas pelos agentes econômicos para evitá-las, mesmo que, no máximo, só se consega adiá-las. Além do estímulo para o crescimento populacional e a criação de novos mercados e desejos para os consumidores, o capital pode fluir de um setor da economia para outro, direcionando a sobreacumulação de capital para outros usos.

Caso essas opções se esgotem, acontece a expansão geográfica para novas regiões, seja por meio do comércio internacional ou da colonização. É a partir desse último ponto que o capitalismo penetra sobre as sociedades não capitalistas, que passam a ser dependentes e consideradas como “subdesenvolvidas”. Isso se agravou com o desenvolvimento da industrialização europeia que se iniciou em meados do século XIX, quando surgiram os primeiros processos de globalização e expansão do capitalismo em direção à periferia mundial por meio da quebra de barreiras comerciais e da melhoria da conexão entre países através dos

transportes e das comunicações. Naturalmente, uma divisão de trabalho internacional se impôs, resguardando os produtos industrializados a serem produzidos unicamente pelos países centrais, enquanto aqueles primários seriam fornecidos pelos “subdesenvolvidos” (MONIÉ; VIDAL, 2006).

Foi assim que o café paulistano ganhou destaque no cenário internacional e possibilitou, no século seguinte, a industrialização de São Paulo, processo iniciado décadas depois das nações hegemônicas, facilitado pelo pós-guerra mundial. Como é de se esperar, já que vimos que as crises são inerentes ao capitalismo, o capital industrial do Sudeste brasileiro inevitavelmente se sobreacumulou, até ser reaplicado para evitar uma recessão generalizada. Por isso, foi invertida a polarização industrial, especialmente a de baixo nível tecnológico, expandindo o mercado para a periferia econômica do Brasil, ou seja, as regiões Nordeste e Norte (SANTOS, 2015).

Enquanto isso, o Ceará se encontrava numa situação de dupla periferização: no cenário global, por estar em um país de terceiro mundo, e no nacional, por integrar uma região historicamente negligenciada, o Nordeste. Por isso, a região no qual ele se insere só teria seu desenvolvimento industrial após esse momento em que o regime de acumulação de capital em São Paulo atingiu uma condição crítica. Esse processo só se tornou viável devido aos esforços do Governo Federal, ao se engajar na construção de infraestrutura de transporte e telecomunicações, na oferta de incentivos fiscais e na quebra de barreiras burocráticas (SANTOS, 2015).

Esses projetos foram coordenados pela Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), criada em dezembro de 1959. O discurso era o de diminuir as desigualdades regionais sobre a política nacionalista da Ditadura Militar, utilizando como base a Teoria dos Polos de Crescimento de François Perroux, a qual esclarece “que o crescimento econômico não surge [igualmente] em todos os lugares e que a partir de certos pontos do território se pode dinamizar uma região” (LENCIONI, 2017, p. 76). Essa teoria pode ser mais bem explicitada a seguir:

[...] toma como punto de partida una unidad de producción "clave", localizada de forma exógena (por azar, por decisión de una autoridad pública o por cualquier otra razón), dentro de una zona económicamente atrasada. Por su dimensión y su desarrollo tecnológico, dicha factoría produce para mercados distintos del de la localización, aunque tiende a demandar y crear in situ una gran parte de los requerimientos y servicios que precisa. La existencia de esta gran unidad de producción genera, según los autores, un conjunto de efectos de polarización y de

desarrollo en torno al lugar en que está emplazada5_{. (ROURA, 1995, p. 13)}

Antes da SUDENE, o Nordeste era a “região problema”, costumeiramente tratado de forma assistencialista pelos governos federais por causa da sua falta de minérios e, principalmente, pela carência de recursos hídricos (DE SOUZA; SANTOS; ALVES, 2016), servindo basicamente como ponto de exploração extrativista de matéria-prima do semiárido ou para o cultivo de determinadas culturas adequadas às condições morfoclimáticas nordestinas. Os recursos para o desenvolvimento da atividade industrial advindos da SUDENE foram distribuídos principalmente em Recife e Salvador, porém o Ceará conseguiu recolher alguns desses frutos (SANTOS, 2015).

De modo a promover a atração de investidores para a região, houve um esforço para provar que ela era um bom negócio. Para além do incentivo à indústria, a construção da sua nova imagem continuou também por meio do agronegócio associado à fruticultura irrigada nos vales úmidos e à produção de grãos nos cerrados (ELIAS, 2005), bem como por meio do turismo (DANTAS, 2011), com apoio de outro programa regional, o Programa Regional de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR), que por muitos anos continuou reforçando as potencialidades nordestinas, especificamente as do litoral, onde o turista poderia aproveitar o sol disponível o ano inteiro.

Esse planejamento regional é característico do contexto político nacionalista no qual o Nordeste estava inserido. Definir o termo “Região” pode ser um exercício complicado, tendo em vista que, apesar de sua condição basilar na geografia, também é utilizado em diversas outras áreas do conhecimento. Não necessariamente uma definição de região seria mais correta que outra, mas faremos aqui uma seleção daquelas que mais contribuem com a feitura desta pesquisa e deste trabalho.

Segundo Lencioni, “a ideia de região apresenta-se como particularidade, como mediação entre o universal e o singular, como mediação entre o global e o local” (LENCIONI, 1999, p. 198). A autora explica que essa ideia é formada com base em como a sociedade de cada época percebe a totalidade e as partes, o tempo e o espaço.

5 _{“Toma como ponto de partida uma unidade de produção "chave", localizada exogenamente (por acaso, por} decisão de uma autoridade pública ou por qualquer outro motivo), dentro de uma área economicamente atrasada. Devido ao seu tamanho e seu desenvolvimento tecnológico, esta fábrica produz para outros mercados além da localização, embora ela tenda a demandar e criar in situ uma grande parte dos requisitos e serviços de que necessita. A existência desta grande unidade de produção gera, segundo os autores, um conjunto de efeitos de polarização e desenvolvimento em torno do local onde se localiza”, em tradução livre.

Todavia, não podemos reduzi-la apenas a uma questão de escala. Ela agrupa áreas de acordo com suas características semelhantes, sejam naturais (climatologia, vegetação, relevo...) ou socioeconômicas (atividades econômicas, etnia da população...) com o intuito de compreendê-las melhor. Além disso, ressalta-se a presença de recorrente discussão sobre se esses agrupamentos estariam evidentes de forma concreta no espaço, aguardando serem desvendados, ou se seriam um produto subjetivo do pesquisador, dependendo de sua forma de assimilar o espaço (EGLER, 2000).

De uma forma ou de outra, a divisão regional brasileira feita pelo IBGE veio facilitar o planejamento territorial. No Brasil, devido a suas disparidades espaciais nas condições de desenvolvimento, as regiões passaram a se ligar diretamente às políticas públicas, notadamente as de distribuição de renda do governo federal, consequentemente deixando em segundo plano seu caráter de análise e intervenção (EGLER, 2007).

Atualmente, é difícil considerarmos o termo “região nordeste” ainda válido, considerando-se o enfraquecimento das políticas regionais pela redemocratização do país. A região foi assim fragmentada a partir dos territórios municipais, criando-se a possibilidade de novos agrupamentos diferentes do inicialmente planejado.

Dessa perspectiva, pode-se falar de ‘vários nordestes’: do Nordeste do oeste baiano e do Nordeste canavieiro do litoral do Rio Grande do Norte a Alagoas; do Nordeste agroindustrial do submédio São Francisco e do Nordeste cacaueiro do sul baiano; do Nordeste minero-metalúrgico e agroindustrial do Maranhão e do Nordeste semiárido, dominado pelo tradicional complexo gado/agricultura de sequeiro etc. Cada um com suas particularidades e seus atores, muitos deles não nordestinos. (ARAÚJO, 2000, p.38)

Embora continuemos com essa discussão em mente, a região Nordeste, definida tradicionalmente pelo o IBGE, foi mantida como um dos recortes espaciais deste trabalho, pois, como foi visto agora, o CIPP herda estratégias vindas diretamente da fase na qual a governança regional era mais forte. Além disso, a divisão regional tradicional ainda é largamente utilizada pela mídia e pelo poder público, mantendo-se até algumas instituições regionais como a própria SUDENE, retomada em 2007, apesar de haver controvérsias sobre sua pertinência nos dias atuais (DA SILVA, 2009).

Antes da SUDENE, um político cearense já ansiava por um futuro de modernização para o Ceará. O Coronel Virgílio Távora, como deputado federal (1951 - 1959), conseguiu verbas para a eletrificação do estado por meio da conexão da Usina Paulo Afonso - BA pela Companhia Elétrica do São Francisco, sendo esse ato considerado como “a principal ação política e empreendedora do Deputado/Governador Virgílio Távora [...]. Sem essa obra, o movimento de industrialização jamais poderia ter começado à época” (VIANA;

ALBUQUERQUE; SALMITO FILHO, 2015, p. 39). A provisão de eletricidade tornou possível, juntamente com os incentivos do programa regional, a construção do Distrito Industrial de Maracanaú6 em seu primeiro mandato como governador (1963 - 1966).

Não obstante toda a mobilização do Governo Federal em diminuir as disparidades entre as regiões, o setor industrial do Sudeste permaneceu como grupo mais favorecido, pois, a partir da instalação de filiais na periferia nacional, teve acesso a diversas vantagens, como: economia no transporte de cargas para os novos mercados atingidos; contratação de mão de obra mais barata; além de ter ampliado seu horizonte de opções de investimentos (SANTOS, 2015).

Ainda assim, sem dúvida a implantação do distrito industrial foi uma ação significativa de Virgílio, porém os setores nos quais houve maior investimento foram os tradicionais, ou seja, têxtil, alimentício e de calçados (PEREIRA JÚNIOR, 2011). O coronel vislumbrava um futuro que não chegou a testemunhar, de inovação e de verdadeiro crescimento econômico para o Estado que, segundo ele, se daria por meio da vinda de indústrias de base: uma termelétrica, uma refinaria e uma siderúrgica articuladas por um porto, ideia considerada como gérmen estruturante do CIPP. Isso se deu porque essas indústrias eram e são “consideradas empresas âncoras para dinamização da economia regional” (TÓFOLI, 2012, p.7), presentes em complexos industriais de referência em todo o mundo.

Ainda hoje, três décadas após seu último mandato, os governantes do Ceará exaltam o coronel como o idealizador do complexo, que só viria a se consolidar em um novo cenário político e econômico, local e mundial, a ser descrito no item seguinte.