A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental e sua constitucionalidade

Para finalizar a análise deste singelo trabalho de conclusão de curso sobre a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental, é interessante comentar a ADI ajuizada contra algumas alterações promovidas pela LC 241/17, dentre elas a instituição da TCFA.

O Sindicato da Indústria de Confecção de Roupas e Chapéus de Senhora no Estado do Ceará é o autor da Ação Direta de Inconstitucionalidade contra algumas novas disposições tributárias constantes na lei complementar 241/17, já comentada anteriormente.

Dentre os questionamentos suscitados no bojo da ação, é pertinente o que trata da inconstitucionalidade do artigo 49 da LC, que institui a Taxa de Controle e Fiscalização, pois,

49 segundo o autor, estaria configurado bis in idem desta taxa com a Taxa de Licença Ambiental, pois as duas teriam o mesmo fato gerador. Em seus dizeres:

Ocorre que o ente municipal já realiza esses serviços de fiscalização sobre as mesmas atividades onerando-as com a cobrança de “Taxa de Licença Ambiental” prevista no art. 345 do Código Tributário Municipal. Trata-se de verdadeiro bis in idem, pois temos o mesmo ente público a cobrar dois tributos sobre o mesmo fato gerador: o poder de polícia ambiental, independente da terminologia adotada (art. 4º, CTN). As atividades constantes no Anexo IV do Código Municipal, sob denominação “Taxa de Licença Ambiental”, são as mesmas atividades constantes no Anexo IX, referente à “Taxa de Fiscalização e Controle Ambiental”, SENDO A TABELA III DO ANEXO IV ABSOLUTAMENTE IDÊNTICA À TABELA I DO ANEXO IX. As mesmas atividades estão sendo oneradas por dois tributos incidentes sobre o mesmo fato gerador no âmbito do Município de Fortaleza, o que revela a ocorrência de bis in idem62_.

Para a presente monografia, a alegação mostra-se descabida, pois o autor toma como uma só atividade o que, na verdade, são duas, caracterizando dois fatos jurígenos distintos.

Para identificar melhor as duas situações, é bastante didático analisar o que constitui a expressão “ciclo de polícia”, estudada pelo autor administrativista Diogo Moreira Neto63.

A polícia administrativa, diferente da polícia judiciária64, pode manifestar-se mediante quatro situações, sendo elas: a ordem de polícia, o consentimento de polícia, a fiscalização de polícia e a sanção de polícia, formando o ciclo de polícia. O consentimento e a sanção nem sempre acontecem, sendo obrigatórias a ordem e a fiscalização para concretizar a atuação estatal.

A ordem de polícia é a previsão legislativa que autoriza o agir do Poder Público em determinado sentido, limitando o exercício de interesses individuais em prol do interesse público. Ela pode ser exercida em duas modalidades: preceito negativo absoluto e preceito negativo com reserva de consentimento.

O preceito negativo absoluto veda, por meio legislativo, a prática de certas atividades, como o porte de armas restritas às Forças Armadas, enquanto o preceito negativo

62 _{BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.697. Confederação}

Nacional Das Profissões Liberais-CNPL E Congresso Nacional. Relator: Ministro Edson Fachins. Brasília, Distrito Federal, 06 de outubro de 2016. Disponível em: < http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=12660374> Acesso em: 25 mai. 2019

63 _{MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito administrativo: parte introdutória, parte}

geral e parte especial. 10. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992. p. 295.

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Di Pietro ensina: “A principal diferença que se costuma apontar entre as duas está no caráter preventivo da polícia administrativa e no repressivo da polícia judiciaria. A primeira terá por objetivo impedir as ações antissociais, e a segunda, punir os infratores da lei penal.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito

50 com reserva de consentimento permite que o particular exerça certas atividades depois que a Administração consentir, o que leva à segunda fase do ciclo.

O consentimento de polícia é expressão da segunda modalidade da ordem de polícia, sendo uma autorização do poder estatal que permite ao particular praticar certas atividades, até então proibidas.

Já a fase de fiscalização irá verificar se as etapas seguintes estão sendo cumpridas, seja verificando, na prática, as previsões legais ou confirmando que os requisitos do consentimento de polícia estão sendo observados pelos que obtiveram a anuência.

Por último, fechando o ciclo de polícia, se a fiscalização verificar que a ordem de polícia não está sendo respeitada ou que os beneficiários do consentimento não estão cumprindo as especificações, tem-se a sanção de polícia, com a aplicação de multas, apreensão de mercadorias, retirada de licenças, entre outras.

O ato de dirigir ilustra bem as fases do ciclo de polícia. O Código de Trânsito Brasileiro estabelece as normas concernentes ao trânsito, dentre elas os requisitos necessários para obter-se a Carteira Nacional de Habilitação, caracterizando a ordem de polícia. Quando a carteira é emitida, a Administração Pública consente que os indivíduos habilitados possam dirigir (consentimento de polícia). A fiscalização de polícia é exercida pelos agentes de trânsito, em suas diversas atuações, e também com o auxílio de equipamentos eletrônicos. Verificado, por exemplo, que alguém ingeriu bebida alcoólica antes de dirigir, serão aplicadas as consequências previstas no CTB, podendo uma delas ser a perda da própria Carteira (sanção de polícia).

Assim, fica fácil perceber que o consentimento e a fiscalização são fases distintas, com características próprias, exercidas em momentos diferentes. A Taxa de Licença Ambiental relaciona-se com o consentimento de polícia, enquanto a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental corresponde à fase de fiscalização.

Veja-se o que o Código Tributário de Fortaleza considerara como fato gerador da taxa de licenciamento:

Art. 345. A Taxa de Licença Ambiental (TLA) tem como fato gerador o exercício do Poder de Polícia do Município na fiscalização e autorização da realização de empreendimentos e atividades que possam causar degradação ao meio ambiente, em conformidade com as normas estabelecidas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) ou órgão que venha a substituí-lo.

Parágrafo único. São passíveis de licenciamento ambiental, os empreendimentos, as obras e as atividades constantes das Tabelas I, II e III do Anexo IV deste Código, classificados por categorias, em razão da sua natureza e de seu porte.

51 O fato gerador da TCFA já foi devidamente analisado no capítulo I deste trabalho, sendo desnecessário comentá-lo novamente.

Realmente, as atividades a que o parágrafo único do artigo 345 alude são as mesmas que ensejam a cobrança da TCFA. Contudo, as atividades geram diferentes atuações da Administração Pública, havendo primeiro a autorização pública para que a atividade seja exercida para depois poder ser realizada a fiscalização desta mesma atividade, haja vista a fiscalização pressupor o consentimento, pois não se pode averiguar o que não existe.

Inclusive, o ato de conceder a licença ambiental é bem mais complexo do que a fiscalização das atividades sujeitas às taxas, pelo menos no plano normativo. O CTM prevê diversos procedimentos que irão resultar no consentimento, ou não, da licença ambiental, incluindo estudos, análises, vistorias, audiências públicas, como pode ser observado:

Art. 348. A concessão da licença ambiental está sujeita à prévia análise e à aprovação, por parte do órgão competente do Município, a quem competirá expedi- la, e dependerá, quando necessário, da realização de serviços técnicos, da elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), ou outro tipo de estudo complementar, inclusive a realização de audiência pública, cujos custos serão assumidos pelo interessado.

Art. 349. A quantificação da Taxa de Licença Ambiental será feita de acordo com os valores e critérios estabelecidos nas Tabelas I, II, III, IV, V e VI do Anexo IV deste Código.

§ 1º A cobrança da Taxa de Licença Ambiental será realizada de acordo como o grau de complexidade da atividade ou do empreendimento e de sua natureza, bem como do tipo de licença solicitada.

§ 2º As licenças ambientais são classificadas nos seguintes tipos: I - licença prévia (LP); II - licença de instalação (LI); III - licença de operação (LO)

Art. 350. O licenciamento de atividades sujeitas à realização do Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), audiência pública, análise e vistoria, será calculado observando-se a seguinte fórmula: P = 100 + {A + (B x C) + (D x E)} + F, onde: P = Preço Global Expresso em moeda corrente nacional; A = Quantidade de técnicos envolvidos na análise; B = Despesas com deslocamentos, observada a seguinte escala, tomando-se como referencial o centro do Município de Fortaleza. Até 2 km ... R$ 223,00 .. R$ 245,29 > 4 km ... R$ 294,33 C = quantidade de deslocamentos previstos; D = despesas com consultores equivalente a R$ 4.439,43; E = quantidade de consultores; F = Câmara Técnica correspondente a R$ 1.275,70.

§ 1º Os custos correspondentes ao licenciamento para efeito de controle ambiental, envolvem a realização das atividades de análise, vistoria, perícia, emissão de parecer ou laudo técnico, mediante consulta prévia ou durante a fase de planejamento do projeto e serão calculados com base na natureza e no porte do empreendimento ou da atividade, considerando-se o resultado da multiplicação dos respectivos coeficientes pelos valores constantes Tabelas I, IV e VI do Anexo IV deste Código. § 2º Os custos correspondentes à realização das atividades de vistorias, perícia, laudo técnico e outros procedimentos são os previstos na Tabelas VI do Anexo IV deste Código.

Art. 351. O pedido de licenciamento, ou de serviços técnicos, deverá ser instruído com as informações e documentação requeridas no Manual de Licenciamento expedido pelo órgão competente do Município, devendo, ainda, o interessado recolher aos cofres do Município, antecipadamente, o valor da respectiva Taxa de Licença Ambiental.

52 Art. 352. A Licença somente será expedida após concluído todo o processo de análise e aprovação do projeto de empreendimento ou de exercício de atividade, tendo prazo de validade de 12 (doze) meses.

Isso tudo para a empresa poder iniciar suas atividades, bem diferente dos somente quatro artigos reservados à Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental. Obtendo a empresa autorização para poder operar, será, então, fiscalizada para verificar se está cumprindo os ditames legais e ambientais, configurando outro tipo de atuação do Poder Público.

Vale ressaltar também que a legislação municipal institui dois momentos distintos nos quais são considerados ocorridos os fatos geradores das taxas em questão.

A Taxa de Licença Ambiental tem seu fato gerador ocorrido em 1º de janeiro de cada exercício, já que sua incidência é anual65, enquanto a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental é devida trimestralmente66.

Se as atividades correspondessem a um só fato gerador, seria estranho admitir que o mesmo fato, relativo à mesma taxa, seria considerado ocorrido em dois momentos diferentes, o que não ocorre porque, como já explicado, não há apenas um fato jurígeno, mas sim dois, dando ensejo às duas taxas.

Ademais, taxas dessa natureza não são exclusivas do Município de Fortaleza, sendo também verificadas em dispositivos normativos de outras municipalidades, como a de Manaus.

O CTM manauara, juntamente com a lei 2383/18, instituiu a cobrança de duas taxas: a Taxa de Licença de Localização e a Taxa de Verificação de Funcionamento. Seus fatos geradores são esses:

Art. 6º São hipóteses de incidência da Taxa de Localização (TL) o fato de o contribuinte sujeitar-se à respectiva licença.

§ 1º Haverá nova incidência da TL sempre que ocorrer alteração de atividade ou mudança do local do estabelecimento ou das unidades de produção e auxiliares. § 2º O disposto no § 1º deste artigo aplica-se também às unidades de produção e auxiliares de contribuintes que não possuam estabelecimento matriz ou filial em Manaus.

Art. 8º A hipótese de incidência da TVF é o fato de o contribuinte sujeitar-se à diligência do exercício de sua atividade, envolvendo seu estabelecimento e de suas unidades de produção ou auxiliares.

65 _{Art. 316. Considera-se ocorrido o fato gerador da taxa:}

I - na data do pedido de licenciamento;

II - na data da utilização efetiva de serviço público;

III - na data da disponibilização de serviço público, quando a utilização for potencial; IV - no início da atividade administrativa de licenciamento, quando realizada de ofício; V - em 1º de janeiro de cada exercício, quando a taxa for de incidência anual;

VI - na data da alteração cadastral, quando houver mudança de endereço ou de atividade.

66 _{Art. 369-G. A Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental será devida, trimestralmente, por}

estabelecimento, de acordo com o potencial de poluição ou o grau de utilização de recursos naturais e porte económico do sujeito passivo, conforme valores definidos na Tabela II do Anexo IX deste Código.

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Apesar de o dispositivo anunciar parcamente a hipótese de incidência da Taxa de Licenciamento e Localização, a leitura sistemática da lei permite concluir que ela incidirá sobre todos os estabelecimentos e unidades de produção situados no município de Manaus, assim como a TVF, conforme dispõe o artigo 2º da lei67.

As duas taxas manauaras, ainda, possuem critérios semelhantes de cálculo, incidem sobre as mesmas atividades e, consequentemente, atingem os mesmos sujeitos passivos, mas, mesmo assim, não se confundem.

O que se quer demonstrar é que, assim como a Taxa de Licença Ambiental e a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental de Fortaleza, a TL e a TVF de Manaus são duas taxas diferentes, que incidem em momentos distintos do ciclo de polícia, sendo uma concernente à atividade de consentimento (licenciamento) e a outra à atividade de fiscalização.

Dessa forma, não parece se sustentar o que foi alegado pelo autor na Ação Direta de Inconstitucionalidade, afirmando que as taxas teriam o mesmo fato gerador, configurando

bis in idem. A matéria ainda será analisada pelo Tribunal de Justiça do Ceará, sendo

aguardado seu posicionamento.

67 _{Art. 2º As TL e a TVF têm como fundamento o poder de polícia municipal vinculado ao licenciamento}

e ao exercício de atividade de qualquer natureza em Manaus, com base no controle e gerenciamento presencial ou remoto de um ou mais dos seguintes parâmetros:

[...]

§1º Considera-se estabelecimento as unidades de produção ou auxiliares localizadas ou instaladas no solo municipal, quando não houve sede, filial ou qualquer espécie de unidade administrativa ou de contato do contribuinte no município de Manaus.

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