A Torre do Tombo e a política arquivística nacional

Nos pontos anteriores, apresentou-se uma visão tradicionalista dos arquivos, e da sua vocação marcadamente histórica. É chegado o momento de mostrar uma nova visão, muito mais abrangente, sustentada fundamentalmente na informação contida no documento. Nesta perspetiva, o valor dos arquivos deixa de ser focado na idade dos seus documentos, para passar a focar-se, muito mais, nos conteúdos informativos de que os documentos são detentores.

Tradicionalmente, a dimensão cultural dos arquivos ligava-se sobretudo à sua utilização, como fonte de investigação histórica, cuja perspetiva é importante, não negligenciável, mas restritiva. Atualmente, e enquanto testemunho das atividades do homem, dos governos ou das organizações, a dimensão cultural dos arquivos deverá focar- se na promoção da sua utilização, como um meio de reforçar uma cidadania responsável e, por consequência, um fator de consolidação da democracia. Este é o caminho indicado pelas orientações do CIA - Conselho Internacional de Arquivos e pela Comissão Europeia, de acordo com as quais se considera inaceitável prolongar uma situação de não envolvimento ou de desatenção do sector cultural, junto das administrações.

Estas orientações, que acompanham a implementação do PRACE – Processo de Reforma da Administração Pública, Resolução do Conselho de Ministros, nº 124/2005, de 4 de agosto201, irão determinar profundas alterações na política arquivística nacional.

A Direção do IAN/TT, no editorial do seu Boletim,202 sugere algumas das orientações que deverão presidir à renovação da política arquivística nacional, tal como se transcreve:

“Uma política de gestão integrada de arquivos – ou seja, de gestão contínua do ciclo de vida dos documentos de arquivo - é condição

201

Resolução do Conselho de Ministros nº 124/2005, Processo de Reforma da Administração Pública PRACE, Diário da República, I Série B, nº 149, de 4 de agosto de 2005, pp. 4502-4504.

202

INSTITUTO DOS ARQUIVOS NACIONAIS / TORRE DO TOMBO, Reorientando a política de salvaguarda e valorização do Património Arquivístico do Sector Público, Arquivos Nacionais – Boletim nº

crítica para garantir de forma sustentada a salvaguarda e o acesso permanente ao património arquivístico; é condição crítica, ainda, para efetivar a transparência da Administração, promover o uso dos direitos de acesso aos documentos da administração e fomentar o desenvolvimento de uma cultura democrática. Uma política de gestão integrada de arquivos dificilmente conseguirá efetividade, se suportada por um modelo que preconize a transferência de responsabilidades de gestão, entre diferentes sectores da Administração, a meio do ciclo de vida dos documentos – como é o caso do atual modelo custodial, em que a documentação conflui numa rede de arquivos históricos públicos, dependentes do Ministério da Cultura. Este é um modelo facilitador da desresponsabilização das partes envolvidas, cujo fracasso foi já demonstrado […] a proposta é a de um modelo que corresponsabilize administrações produtoras e organismos do sector cultural, simultaneamente e não em momentos diferenciados no tempo. Um modelo que considera a descentralização física dos acervos, a centralização da coordenação técnica e normativa, a partilha de custos nos investimentos necessários aos processos de salvaguarda e valorização dos acervos e a implementação de auditorias e de processos de fiscalização.”203

O modelo sugerido corresponde ao modelo adotado no relacionamento do IAN/TT, com a Administração Local, através do PARAM- Programa de Apoio à Rede de Arquivos Municipais, iniciado no final dos anos noventa, e que tem subjacente, uma política de partilha de responsabilidades entre as entidades produtoras, no caso as Câmaras Municipais e o Ministério da Cultura, através do IAN/TT, privilegiando o apoio à criação de estruturas locais de salvaguarda e valorização do património arquivístico, em detrimento de uma política incorporacionista, em arquivos dependentes da administração central, que neste

contexto seriam os arquivos distritais. Trata-se de adaptar este modelo à generalidade das entidades produtoras e detentoras de património arquivístico.

No mesmo artigo, é referido que:

“O PRACE […] é uma oportunidade excelente para a implementação do modelo proposto. Ao desenvolver uma filosofia de serviços partilhados no âmbito dos processos de suporte, no que à gestão da documentação e informação respeita, apontando para a criação nas Secretarias-gerais dos Ministérios, de serviços centrais de arquivo, capazes de recolher, tratar, conservar e facilitar o acesso a documentação produzida pelos diferentes organismos do Ministério, quando a mesma tenha deixado de ser de utilização corrente […]204

.

Para a implementação deste modelo, são apresentadas algumas medidas críticas, que se registam, entre elas, a necessidade de rever a orgânica do IAN/TT, adequando-a às novas orientações, situação que se verificará com o Decreto-lei 93/2007205, que cria a DGARQ- Direção Geral de Arquivos, que irá desempenhar as atribuições anteriormente cometidas ao IAN/TT e ao CPF- Centro Português de Fotografia, a que se juntarão novas competências, inéditas na área dos arquivos.

Esta fusão é justificada globalmente, no preâmbulo do citado decreto, nestes termos:

“A Direção Geral de Arquivos é um serviço integrado na administração direta do Estado que prossegue as atribuições do Ministério da Cultura, designadamente no âmbito da salvaguarda do património arquivístico e património fotográfico, bem como da valorização da missão dos arquivos como repositório da memória

204

Ibidem, p.2.

205 _{Decreto-lei 93/2007, Cria a DGARQ -Direcção Geral de Arquivos, Diário da República, I Série, nº 63 de} 29 de março de 2007, pp. 1913-1916.

coletiva, sendo assim a entidade coordenadora do sistema nacional de arquivos, independentemente da forma e suporte de registo.

Com o atual enquadramento visa-se uma clara diferenciação entre as atribuições de coordenação nacional […] e as competências de gestão de acervos tutelados, cometidas aos arquivos de âmbito nacional e regional.

Esta reforma permite assim a recuperação da identidade própria do Arquivo Nacional da Torre do Tombo, enquanto arquivo central do Estado […] bem como a inclusão dos novos arquivos eletrónicos no âmbito de atuação do organismo, a par do mandato explícito para dar execução à lei que estabelece as bases da política e do regime de proteção e valorização do património cultural, na sua vertente de património arquivístico e património fotográfico.”206.

A DGARQ passa a ser o organismo coordenador da política arquivística nacional, com funções técnicas normativas e inspectivas e, na sua dependência directa ficam os arquivos nacionais, desde logo o Arquivo Nacional da Torre do Tombo, os Arquivos Distritais, enquanto Arquivos Nacionais descentralizados e o Centro Português de Fotografia, Arquivo Nacional especializado na área da fotografia.

O enquadramento legal das funções da DGARQ é feito pela Portaria 372/2007207 a partir da enumeração de um conjunto de atribuições específicas, inovadoras na área dos arquivos, atribuições relacionadas com a produção, gestão e utilização de documentos administrativos, particularmente em suporte eletrónico. Em conformidade com esta portaria, a DGARQ passa a desempenhar as seguintes funções:

“a) Acompanhar as iniciativas de governo eletrónico desenvolvendo estudos e projetos que contribuam para a preservação do património arquivístico digital;

206

Ibidem, p.1914.

207 _{Portaria 372/2007, Regulamenta a DGARQ -Direcção Geral de Arquivos, Diário da República, I Série, nº} 64 de 30 de março de 2007, pp. 2011-2014.

b) Participar em programas que visem a racionalização da produção documental, da sua gestão e do acesso à informação do sector público;

c) Elaborar normas e orientações técnicas para o tratamento arquivístico, nomeadamente nas áreas de gestão de arquivos digitais; d) Apoiar os organismos produtores e detentores de arquivos na conceção, desenvolvimento e implementação de sistemas de arquivo eletrónico;

e) Desenvolver planos nacionais de digitalização e acompanhar projetos de implementação transversal no domínio do património arquivístico e fotográfico;

h) Coordenar a promoção e exploração dos meios Web, para o acesso ao património arquivístico nacional e à prestação de serviços aos utilizadores;”208

.

Perante este diploma legal, a DGARQ confronta-se com um enorme desafio, o de ser co-responsável no processo de produção, gestão, conservação e divulgação da documentação governamental, incluindo os documentos eletrónicos e digitais.

Esta responsabilidade transcende, em muito, as suas anteriores competências, na medida em que, para além da responsabilidade pelo património arquivístico e fotográfico nacional, por via da elaboração de normas, orientações técnicas, auditorias, inspeções e apoio técnico a prestar aos serviços de arquivo, passa a acumular novas competências relacionadas com o governo eletrónico.

Pela primeira vez, o profissional de arquivos é “convidado formalmente” a participar no processo de criação e gestão dos arquivos da Administração Pública, situação inédita, mas significativa, porque é reveladora do interesse do governo numa gestão eficaz da sua documentação, de modo a facultar, quer ao cidadão, quer às organizações, um acesso fácil, rápido e preciso, à informação pretendida, porquanto essa eficácia reproduz uma transparência administrativa, representativa de uma prática democrática.

Estamos perante um novo paradigma arquivístico, em que, face às exigências impostas pela Comissão Europeia, e em nome da transparência administrativa, os processos passam a estar focados no cidadão e não nas organizações, como era prática corrente.

No âmbito da transparência administrativa, torna-se fundamental uma menção à Recomendação Rec (2002)2, aprovada pelo Conselho de Ministros da União, em fevereiro de 2002, cujo princípio geral passa por um amplo acesso aos documentos administrativos, regido por regras claras, em que a recusa ao acesso deverá ser excecional e devidamente justificada.

Vejamos as linhas orientadoras do documento:

“ Contribui para a sensibilização dos cidadãos em relação à “coisa pública” e para a sua participação esclarecida no processo de decisão em domínios de interesse comum, formando uma opinião sobre o estado da sociedade em que vivem e sobre a Administração que os governa. Tal “participação de cidadania” é benéfica para todos. Uma Administração Pública que atua num quadro de abertura redobra de eficácia, pois sabe que o resultado do seu trabalho poderá ser examinado por todos e assim ser objeto de melhor compreensão. Sabe também que terá de prestar contas em caso de mau funcionamento; Pode contribuir para evitar desvios de rumo da AP., que são frequentemente facilitados por aquilo a que se chama a “cultura do segredo”. Esta “cultura” deve ser substituída por uma cultura de abertura, indispensável para afirmar a legitimidade da Administração como serviço público, para desenvolver relações de confiança entre ela e os cidadãos e para fiscalizar a integridade dos funcionários, evitando o risco de corrupção;

O direito de acesso aos documentos administrativos não é um direito absoluto. Como a maior parte dos outros direitos, é contrabalançado por limites necessários numa sociedade democrática e proporcionais à

proteção de outros direitos e interesses legítimos estabelecidos na lei. […]”209

.

Pragmático, quanto ao valor dos documentos administrativos, na perspetiva de uma cidadania responsável e participativa, e contributiva quanto ao desenvolvimento e consolidação da democracia, este documento, por si só, justifica plenamente as novas competências atribuídas à DGARQ, no sentido de garantir que o processo de produção e gestão dos novos documentos da AP, particularmente os que se apresentam em formato eletrónico, que exigem cuidados próprios, em virtude da sua imaterialidade, que os torna mais vulneráveis a destruições, perdas ou fraudes, caso não sejam, tomadas medidas que assegurem a sua integridade, legalidade e inteligibilidade continuadas.

Esta matéria foi reconhecida pelos técnicos da DGARQ como um desafio, que exigia saberes e competências de natureza não exclusivamente arquivística, o que justifica a aproximação feita a especialistas de diferentes áreas técnicas e organismos da AP, desencadeando um processo interativo que, entre reuniões de trabalho, seminários e protocolos proporcionaram, e continuam a proporcionar, uma frutífera cooperação transversal, sem a qual não teria sido viável dar resposta aos desafios propostos.

Em matéria de documentos eletrónicos é legítimo registar uma profícua cooperação internacional, desenvolvida pelos técnicos do Comité de Documentos Eletrónicos do CIA- Conselho Internacional de Arquivos e o DLM- Fórum, que integra os técnicos responsáveis pelos sistemas eletrónicos e digitais dos Arquivos Nacionais, dos países membros da União Europeia, em que a DGARQ se integra, e cujos resultados se têm pautado por uma partilha de questões, estudos, experiências realizadas, propostas ou soluções que vão surgindo, no dia-a-dia, numa área completamente inovadora.

Estamos perante uma área crítica e complexa, a exigir uma ponderação tanto tecnológica, como legal. Se sob o ponto de vista tecnológico, as respostas às questões

209

CONSELHO DA EUROPA, Direcção Geral dos Direitos do Homem, Projecto integrado “ As instituições democráticas em acção”, tradução portuguesa da CADA- Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, O acesso aos documentos administrativos: guia, Conselho da Europa, Estrasburgo, 2004 disponível em http://www.cada.pt/uploads/guia.html

colocadas têm surgido e evoluído com rapidez e numa abrangência quase ilimitada, o mesmo não se poderá dizer em relação às questões legais que lhe estão associadas, onde os direitos se cruzam, e os condicionalismos impostos exigem mais estudos, mas também uma maior abertura nesta matéria.

Para explicitar um pouco esta situação, lembramos que a Constituição da República Portuguesa determina no artigo 35.º: “Todos os cidadãos têm o direito de acesso aos dados informatizados que lhes digam respeito, podendo exigir a sua retificação e atualização, e o direito de conhecer a finalidade a que se destinam, nos termos da lei “210

, para, no artigo seguinte, determinar um conjunto de condicionalismos, que vêm limitar a liberdade ao acesso, proporcionada pela tecnologia:

“A informática não pode ser utilizada para tratamento de dados referentes a convicções filosóficas ou políticas, filiação partidária ou sindical, fé religiosa, vida privada e origem étnica, salvo mediante consentimento expresso do titular, autorização prevista por lei com garantias de não discriminação ou para processamento de dados estatísticos não individualmente identificáveis”211.

Entretanto, o direito de acesso aos documentos, facultado pela CRP é regulamentado pela Lei 67/98212, que tem na CNPD - Comissão Nacional de Proteção de Dados a entidade competente para controlar e fiscalizar o processamento de dados pessoais, no respeito pelos direitos do Homem e pelas liberdades e garantias dadas pela CRP.

E ainda, em matéria de acesso aos documentos administrativos, cite-se o artigo 268.º da CRP, que determina:

“2 - Os cidadãos têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas

210

Constituição da República Portuguesa, VII Revisão Constitucional, 2005, disponível em:

www.parlamento.pt/legislacao/documents/pdf , consulta realizada em 16/09/2015. 211

Ibidem, consulta realizada em 16/09/2015

212 _{Lei nº 67/98, Lei da protecção de dados pessoais, Diário da República, I série A, nº 247, de 26 de outubro} de 1998, pp. 5536-5546.

à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.

3 – Os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, […] e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos.”

Na prossecução destes princípios constitucionais foi aprovada a Lei 46/2007213, cujo artigo 1.º determina: “ O acesso e a reutilização dos documentos administrativos são assegurados de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade”214

, assegurando deste modo, o direito de acesso dos cidadãos aos documentos, salvo condicionalismos legais, resultantes do articulado da própria lei, ou de legislação específica, mencionada ou não, na lei em referência.

No artigo 2.º, número 5, são elencadas algumas restrições, como o acesso aos documentos notariais e registais, aos documentos de identificação civil e criminal e aos documentos depositados em arquivos históricos, que se regem por legislação própria. O artigo 5.º determina o direito de acesso, nestes termos:

“Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, que compreende os direitos de consulta, reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo.”215

Para de imediato, o artigo 6.º enunciar um conjunto de restrições a esse mesmo acesso, nos termos seguintes:

“Os documentos que contenham informações cujo conhecimento possa pôr em risco a segurança interna ou externa do Estado […]

213

Lei nº 46/2007, Regula o acesso aos documentos administrativos, Diário da República, 1ª série, nº 163, de 24 de agosto de 2007, pp. 5680 -5687.

214 _{Ibidem, p.5680.} 215 _{Ibidem, p.5681.}

matérias em segredo de justiça; documentos preparatórios de decisões ou constantes em processos não concluídos, acesso aos inquéritos e sindicâncias que só podem ser comunicados, depois do decurso do prazo para eventual procedimento disciplinar; um terceiro [cidadão], só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver devidamente autorizado, por escrito, pela pessoa a quem os dados digam respeito; um terceiro, só tem direito de acesso a documentos administrativos, que contenham segredos comerciais, industriais, ou sobre a vida interna das empresas, se tiver autorização por escrito […] Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objeto de comunicação parcial, sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.”216.

Existem ainda condicionalismos de acesso, em relação a informação que viole os direitos de autor ou de propriedade industrial.

Para assegurar o cumprimento da presente Lei, foi determinado que cada Ministério, órgão ou serviço da administração pública, central ou local, designasse um responsável pela sua aplicação.

Compete à CADA - Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, entidade independente, que funciona junto da Assembleia da República, o esclarecimento de dúvidas ou a resposta às reclamações surgidas, na sequência da legislação em vigor.

Refira-se ainda, que o acesso à documentação depositada em arquivos históricos, se rege pelo artigo 17.º do regime geral dos arquivos e do património arquivístico, aprovado pelo Decreto-lei 16/93217, que determina:

“1 – É garantida a comunicação da documentação conservada em arquivos públicos, salvas as limitações decorrentes dos imperativos da

216

Ibidem, p. 5681.

217 _{Decreto-lei 16/93, Regime geral dos arquivos e do património arquivístico, Diário da República, I Série} A, nº 19, de 23 de janeiro de 1993, pp. 264-270.

conservação das espécies e sem prejuízo das restrições impostas pela lei.

2- Não são comunicáveis os documentos que contenham dados pessoais de carácter judicial, policial ou clínico, bem como os que contenham dados pessoais que não sejam públicos, ou que possam afetar a segurança das pessoas, a sua honra, ou a intimidade da sua vida privada ou familiar, e a sua própria imagem, salvo se esses dados puderem ser expurgados do documento que os contém, sem perigo de fácil identificação, se houver consentimento dos titulares dos interesses legítimos a salvaguardar, ou desde que decorridos 50 anos sobre a data da morte da pessoa a que respeitam os documentos, ou não sendo essa data conhecida, 75 anos decorridos sobre a data dos documentos.”218

.

Como referido anteriormente, o acesso ou limitação aos arquivos, é matéria sensível e complexa, na medida em que se cruzam diversos direitos, desde o direito à informação e a ser informado ao direito à vida privada, ao segredo de justiça e outros. O cumprimento e o respeito por estes direitos têm implícito o exercício de uma cidadania, cuja prática reforça a democracia, porquanto uma administração transparente transmite segurança, enquanto uma administração secreta a infantiliza.

Sobre a complexidade e sensibilidade que dominam esta matéria, eis a reflexão de Eduardo Vera-Cruz:

“A idoneidade/ qualidade do serviço público prestado pelos arquivos não está tanto na rapidez do acesso, na apresentação dos documentos, na disponibilidade dos seus funcionários, no horário de atendimento ao público, na qualidade das infra-estruturas, mas sobretudo no bom

senso, na competência e na eficácia daqueles que, tendo de decidir em situações limite, o fazem de forma ponderada e fundamentada.” 219

Vem a propósito referir o papel que as redes desempenham na sociedade atual, pois constituem a nova morfologia das sociedades, e a difusão da sua lógica modifica substancialmente as operações e os resultados dos processos de produção, experiência, poder e cultura. O novo paradigma da tecnologia da informação fornece as bases materiais para a expansão da sua penetração em toda a sua estrutura social, em consonância com os princípios enunciados por Castells220.

A Rede tem como princípio orientador, não aceitar como aderentes, organizações que imponham reservas de comunicabilidade aos seus documentos. Cada organismo aderente deverá assumir o compromisso de disponibilizar sem reservas os seus documentos, pelo que se impõe realçar o papel da DGARQ, enquanto promotor da Rede Portuguesa de Arquivos, estruturada numa partilha de serviços e de conteúdos.

A DGARQ, através do Portal Português de Arquivos, desenvolvido a partir de 2010