A abordagem empírica formulada para fins deste estudo busca responder o problema de alocação de recursos escassos em áreas com granularidade inferior ao perímetro municipal.
Para tanto, optou-se por uma metodologia descritiva formulada a partir de dados públicos.
Opções mais sofisticadas de metodologia podem ser desenvolvidas a partir da estrutura proposta.
Importante ressaltar que a expectativa de redução do escopo geográfico para destinação dos recursos do TAC não implica na anulação de suas premissas fundamentais. Nesses termos, buscou-se assegurar a destinação dos recursos para áreas de baixo ou médio desenvolvimento, onde as condições de atratividade econômica não são suficientes para o atendimento natural por parte do prestador de serviços.
Além disso, outra restrição do modelo, afeta à questão de competição, é que os recursos devem ser orientados para localidades desprovidas, ou com baixa disponibilidade, de infraestrutura.
Para esse fim, assumiu-se como proxy para medição da disponibilidade de infraestrutura a combinação das variáveis penetração, por qualquer meio tecnológico, e setor censitário.
De modo a endereçar o problema, o estudo fez uso de dois diagnósticos complementares.
O primeiro tratou de identificar os padrões de acesso à Internet no Brasil por faixa de renda.
Para tanto, partiu-se do mapeamento disponibilizado na pesquisa TIC Domicílios 2016 (CGI.br, 2017), cujos resultados encontram-se sintetizados no Gráfico 1.
PORTUGUÊS GRÁFICO 1
DOMICÍLIOS COM ACESSO À INTERNET NAS REGIÕES BRASILEIRAS, POR FAIXAS DE RENDA (%)
0
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL
ATÉ 1 SALÁRIO MÍNIMO DE 1 ATÉ 2 SALÁRIOS MÍNIMOS DE 2 ATÉ 3 SALÁRIOS MÍNIMOS DE 3 ATÉ 5 SALÁRIOS MÍNIMOS MAIS DE 5 SALÁRIOS MÍNIMOS Fonte: Pesquisa TIC Domicílios (CGI.br, 2017).
A pesquisa sugere que as faixas de renda mais baixas são as que possuem menor penetração do serviço. É, potencialmente, nesse locus que se concentra a maior parcela da população não atendida pelo serviço de banda larga no Brasil. Tal suposição é consistente com os dados de acesso domiciliar, por faixa de renda, disponibilizado no Censo 2010 (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística [IBGE], 2010) e resumido no Gráfico 2.
GRÁFICO 2
ACESSO DOMICILIAR, POR FAIXA DE RENDA (%)
0 Fonte: Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2010).
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Outros estudos confirmam o padrão de distribuição apontado na pesquisa TIC Domicílios para granularidades geográficas menores. Por exemplo, a correlação entre faixa de renda e quantidade de acessos ao serviço, utilizando-se dados do Censo 2010 (IBGE, 2010) e da Anatel (Anatel, 2018) para a granularidade municipal, sugere forte correlação estatística entre esses grupos (Macedo & Carvalho, 2013).
Uma vez caracterizadas as faixas de renda e os respectivos padrões de penetração, e assumindo se tratar de uma distribuição gaussiana, com efeitos semelhantes sobre o contexto intramunicipal, partiu-se para a segunda etapa metodológica. Nessa etapa, buscou-se definir os recortes geográficos prioritários para a alocação dos recursos. Para tanto, assumiu-se a granularidade do setor censitário como o menor perímetro geográfico com disponibilidade de dados públicos. A expectativa é caracterizar esses setores por faixa de renda e dimensionar a quantidade de domicílios nesses grupos. Para esse fim, recorreu-se aos dados do Censo 2010 (IBGE, 2010). As Figuras 1 e 2, tomadas a título de exemplos, resumem os resultados da aplicação dessa metodologia.
FIGURA 1
SETORES CENSITÁRIOS, POR FAIXA DE RENDA E QUANTIDADE DE DOMICÍLIOS – CAPITAIS (Valores em parêntese representam a quantidade de domicílios por setor censitário)
RURAL (0%)
0,5 A 1 SALÁRIO MÍNIMO (28,2%) DE 2 A 5 SALÁRIOS MÍNIMOS (14,5%) NÃO DISPONÍVEL (0%)
ATÉ 0,5 SALÁRIO MÍNIMO (45,9%) DE 1 A 2 SALÁRIOS MÍNIMOS (9,2%) MAIS DE 5 SALÁRIOS MÍNIMOS (2,3%) RURAL (0%)
0,5 A 1 SALÁRIO MÍNIMO (31,7%) DE 2 A 5 SALÁRIOS MÍNIMOS (7,7%) NÃO DISPONÍVEL (0,1%)
ATÉ 0,5 SALÁRIO MÍNIMO (44,1%) DE 1 A 2 SALÁRIOS MÍNIMOS (12,6%) MAIS DE 5 SALÁRIOS MÍNIMOS (3,8%)
MANAUS - AM RIO BRANCO - AC
Fonte: Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2010).
As figuras ilustram a distribuição dos setores censitários, por faixa de renda média e quantidade de domicílios por setor. As evidências sugerem uma maior concentração de domicílios nos setores censitários com menor renda. Vale ressaltar que a densidade populacional desses
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setores, conforme relatado por Carvalho et al. (2017), supera, em larga medida, a quantidade de famílias distribuídas nas regiões rurais e remotas do país.
Nessas circunstâncias, é razoável ponderar que, dentre os critérios de priorização para alocação de recursos, devem ser incluídos os setores censitários mais populosos. Cabe ressaltar que essa perspectiva, com viés de maximização do bem-estar social, somente se justifica pela existência de escassez de recursos destinados à disponibilização de infraestrutura de acesso à Internet.
Sobrepondo os resultados da aplicação dessas abordagens, é possível indicar, com maior precisão, os setores censitários que, simultaneamente, atendem os pré-requisitos do TAC e permitem a maximização do bem-estar social. Assim, setores censitários de baixa renda relativa, sem disponibilidade de infraestrutura de acesso à Internet e com maior densidade populacional, deveriam ser considerados, pelas razões já apresentadas, prioritários na alocação de recursos.
Cabe ressaltar que essa mesma lógica se aplicaria a municípios de menor porte, a exemplo dos mencionados na Figura 2. Todavia, na medida em que menos famílias seriam beneficiadas pela disponibilidade de infraestrutura, dever-se-ia reconhecer uma perda da eficiência na alocação dos recursos face à possibilidade de atendimento de regiões mais populosas e igualmente pobres.
FIGURA 2
SETORES CENSITÁRIOS, POR FAIXA DE RENDA E QUANTIDADE DE DOMICÍLIOS – MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE (Valores em parêntese representam a quantidade de domicílios por setor censitário)
RURAL (0%)
0,5 A 1 SALÁRIO MÍNIMO (33,1%) DE 2 A 5 SALÁRIOS MÍNIMOS (0%) NÃO DISPONÍVEL (0%)
ATÉ 0,5 SALÁRIO MÍNIMO (42,9%) DE 1 A 2 SALÁRIOS MÍNIMOS (24%) MAIS DE 5 SALÁRIOS MÍNIMOS (0%) RURAL (0%)
0,5 A 1 SALÁRIO MÍNIMO (64,1%) DE 2 A 5 SALÁRIOS MÍNIMOS (7,7%) NÃO DISPONÍVEL (0%)
ATÉ 0,5 SALÁRIO MÍNIMO (20,7%) DE 1 A 2 SALÁRIOS MÍNIMOS (7,4%) MAIS DE 5 SALÁRIOS MÍNIMOS (0%)
AMAMBAÍ - MS TURVO - PR
Fonte: Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2010).
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Inovações como as endereçadas neste estudo são úteis por várias razões. A primeira é a possibilidade de atender a regulamentação do TAC em sua plenitude e ao, ao mesmo tempo, permitir a maximização do bem-estar social por meio da alocação de recursos em regiões de baixa renda, ampla densidade populacional e sem acesso à banda larga. Outro benefício é a possibilidade de realização de mapeamento estrutural da densidade tecnológica do país com efeitos sobre o desenho das políticas públicas setoriais.
Apesar da racionalidade técnica que justifica tal alocação, não se pode descartar que uma importante parcela da sociedade continuaria à margem dos benefícios da economia digital.
Esse problema já foi objeto de outros estudos (Navas-Sabater, Dymond & Juntunen, 2002;
Freitas et al., 2016; Carvalho et al., 2017), e possíveis soluções para ele abrangem o uso de tecnologias apropriadas de massificação de acesso rural, a exemplo da banda larga via satélite ou do uso de radiofrequências de longo alcance, apropriadas para o propósito de universalização (Nedevschi, Surana, & Du 2007; Kuznetsov & Dahlman, 2008; Léon, 2013;
Freitas, Morais, & Guterres, 2017).
Cabe, por fim, destacar que a presente formulação se aplica para qualquer projeto de investimento com o propósito de ampliação do acesso a banda larga. Incluem-se nessa categoria soluções móveis e fixas, com o uso de radiofrequência, satélite ou infraestruturas fixas de fibra ou cabeamento.
CONCLUSÃO
Os dividendos das tecnologias digitais só podem ser plenamente alcançados quando toda a sociedade tiver acesso a seus recursos. Portanto, um dos principais desafios que os formuladores de políticas públicas devem enfrentar é a distribuição mais equânime de infraestruturas de acesso à Internet.
O presente estudo buscou endereçar uma perspectiva nova para a alocação de recursos públicos decorrentes do Termo de Ajuste de Conduta (TAC), firmado entre a agência reguladora de telecomunicações e as prestadoras com atuação no Brasil. A proposta consistiu em estabelecer uma abordagem intramunicipal para destinação dos recursos do TAC.
Os resultados dessa abordagem permitiram identificar zonas periféricas com potencial limitação na densidade tecnológica e ampla concentração populacional, distribuídas homogeneamente em diversas cidades do país. Abordagens intramunicipais para alocação de recursos escassos revelam-se um dos desafios mais complexos para o administrador público brasileiro, mas, uma vez superado, ele poderia mitigar riscos de alocações indevidas de recursos públicos em regiões não prioritárias ou com baixo retorno social.
Esforços para melhorar essa sistemática de mapeamento de regiões prioritárias e alocação de recursos são necessários e certamente o órgão regulador dispõe dos meios para aprimorar esse levantamento. Em qualquer cenário, o prejuízo de não se disponibilizar a infraestrutura se sobrepõe, em qualquer contexto, à inércia para alocação do recurso. Essa percepção deve guiar o tomador de decisão sob o risco de ampliar o hiato de acesso à banda larga no país.
Outras medidas voltadas à universalização da disponibilidade de infraestrutura e acesso à banda larga são igualmente desejáveis. Possíveis soluções nesse sentido abrangem o uso de
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tecnologias apropriadas de massificação de acesso rural e remoto, a exemplo da banda larga via satélite ou do uso de radiofrequências terrestres de longo alcance.
Outras questões, que excedem a argumentação sintetizada neste estudo, merecem igual atenção.
Com destaque, é importante observar a existência de provedores locais em alguns dos setores censitários apontados como prioritários. Para esses casos, deve-se estabelecer uma política complementar para mitigação dos eventuais efeitos adversos sobre a competição. Melhorias nessa direção incluem, por exemplo, ações em prol do compartilhamento de infraestruturas construídas a partir de recursos do TAC ou uma investigação preliminar da agência reguladora, com suporte dos prestadores locais, sobre a sobreposição de infraestruturas.
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