Abstração, generalidade e impessoalidade da lei

causa suficiente para lhe esvanecer os limites, mas, ao revés, deve ser tido como fator determinante de uma maior circunscrição. Não é outro o indicativo de Rui Medeiros, ao asseverar que “a multiplicação dos danos que o legislador pode causar, resultado das metamorfoses que atingiram a lei no moderno Estado de Direito, obriga a colocar o problema da responsabilidade civil do Estado por actos legislativos.”183

Se os desdobramentos disto implicam no reconhecimento de modelos alternativos ao clássico processo parlamentar de produção legal, hoje demasiado longo e tortuoso diante das cada vez mais intensas necessidade de regulamentação tópica da sociedade, aceite-se os novos formatos, impondo-lhes as balizas necessárias para salvaguardar a efetivação da ordem democrático-constitucional184

4.1.3 Abstração, generalidade e impessoalidade da lei .

Apregoando a irresponsabilidade do Estado Legislador, alguns tentam, ainda, se escudar sob as características da abstração e da generalidade que inspiram às leis, aduzindo que, diante de tais peculiaridades, não apenas seria impossível estabelecer o nexo causal entre um comando legal e determinado dano, mas que isto, ainda que viável, revelar-se-ia injusto e incoerente.

Em um primeiro plano, opõe-se a absoluta impropriedade da lei, entendida como comando abstrato, para causar danos individualizados. Defende-se, pois, que eventual dano deve ser imputado àquele que concretizou o mandamento abstrato, jamais a quem o editou. É o que defendem Santi Romano185 e, entre nós, Sergio Cavalieri Filho186

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MEDEIROS, Rui. Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos. Coimbra: Almedina, 1992, p.11.

184 _{Como indica Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “Não sendo necessária a vinculação entre democracia e} legislação parlamentar, é possível e mesmo urgente que novos rumos sejam experimentados no campo da elaboração legislativa. Tais experiências não poderão, de per si, ainda que amesquinhem a participação das câmaras nessa tarefa, ser recusadas por antidemocráticas, desde que atendam aos valores fundamentais de liberdade e igualdade.” (Do processo legislativo. 5 ed. rev. amp. atual. São Paulo: Saraiva, 2002, p.276).

185 _{APUD CANOTILHO, José Joaquim Gomes. O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos.} Coimbra: Almedina, 1974, p.152.

186 _{CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de responsabilidade civil. 5 ed. rev. amp. atual. São Paulo:} Malheiros, 2003, p.268.

, que asseveram não ser possível fazer remontar o dano ao comando legal em si, mas antes a quem o concretiza na vida prática. Neste sentido, o depoimento de Maria da Assunção Esteves, por ocasião de revisão constitucional portuguesa:

tenho dificuldade em configurar hipóteses de violação pela função legislativa de direitos, liberdades e garantias. Não posso configurar essa violação por acção, porque a função legislativa é, por definição, aquela que elabora as leis. Sendo estas (...) conjuntos de normas jurídicas que ainda não foram concretizadas, é evidente que só quando há concretização é que há violação.187

Em suma, a característica da abstração das leis não é tão ampla e absoluta que impeça e afaste peremptoriamente a possibilidade de imediata incidência de efeitos normativos. A lei, tomada em sua perspectiva formal ou material

O argumento faz vistas grossas ao fato de que as leis são, por natureza, auto-executáveis: tendo entrado em vigor, não é dado a ninguém se esquivar a cumpri-las, independentemente, no mais das vezes, da necessidade de qualquer regulamentação ou ato destinado a conferir-lhes viabilidade prática. Os exemplos de leis que produzem efeitos imediatos são inúmeros, podendo-se destacar: o plano diretor de determinada cidade, que impõe a determinados cidadãos restrições específicas ao direito de construir; a criação de uma reserva ambiental, procedida por meio de lei, que, via de regra, retira do imóvel particular substancial parcela de seu valor econômico; e, ainda, a criação de tributo inconstitucional, sobretudo quando o recolhimento esteja sujeito à posterior homologação.

Ademais, mesmo nos casos em que a medida legislativa dependa de concretização posterior, seja ela levada a cabo pelo Poder Executivo ou por qualquer outra instância, restará sempre entreaberta a necessidade de perquirir qual a efetiva causa do dano. A imputação só poderia recair sobre a instância responsável pela concretização da lei se, entreaberta a escolha entre pelos menos duas formas de aplicação da lei, uma legítima e outra ilegítima, tiver optado pela última. Ausente a margem de discricionariedade, a medida prática encampada somente poderá ser encarada como estrito cumprimento de dever, decorrente do princípio da legalidade, e a responsabilidade, por isto, identificada na esfera que definiu o parâmetro normativo.

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Põe-se, porém, como em um segundo plano de argumentação, a tese, sustentada por alguns autores, de que, a despeito do potencial lesivo das leis, os danos a si associados não seriam indenizáveis, porque repartidos por toda a coletividade. Procura-se, , pode ser causa eficiente e determinante de danos.

187 _{APUD MEDEIROS, Rui. Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos. Coimbra:} Almedina, 1992, p.195.

assim, fundamento no atributo da generalidade das leis e em uma mítica e absoluta supremacia do interesse público sobre o particular para justificar a irresponsabilidade do Estado Legislador.

Como expõe José Joaquim Gomes Canotilho, os defensores de tal tese sustentam que:

a lei é, pela própria natureza das coisas, insusceptível de causar danos juridicamente relevantes, pois um sacrifício indemnizável só se conceberá quando provocado ou imposto por actos individuais da administração (Einzelakttehorie). Uma norma conduz a simples limitações sociais exigíveis a todos os cidadãos, sem qualquer compensação.189

De um lado, tem-se as leis formais, já não entendidas como “normas gerais e abstractas, mas sim reacções estaduais tendentes a resolver problemas concretos e singulares, situações de necessidade carecidas de remédio urgente, dotadas de executividade imediata e aderentes a um facto determinado”

De pronto, percebe-se que a argumentação toma por referência um modelo de produção legal clássico, há muito superado – em rigor, jamais pleno –, no qual as leis, encaradas como primeiras e mais amplas balizas de estruturação normativa, são necessário fruto do processo parlamentar. Parte-se do pressuposto de que haveria fronteira bem nítida entre as leis e os atos administrativos.

Hoje, porém, não há mais campo para este tipo de entendimento. As principais tarefas políticas estatais não são mais vistas como momentos estanques, mas, ao revés, misturam-se: enquanto a legislação se interpõe em domínios antes exclusivamente administrativos, intensificando-se, delega-se, ainda que excepcionalmente, poder normativo a instâncias diversas do parlamento.

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De outro, mesmo as leis materiais, têm, hoje, mitigadas as características da abstração e generalidade, de modo que, freqüentemente, para perfazer os ideais constitucionais, deverá se ocupar da regulamentação de âmbito específico e delimitado das relações sociais, conferindo tratamento diferenciado a todos que se insiram em situações jurídicas específicas, como ocorre com os empregados, os consumidores, a criança e o adolescente e o idoso. Estes casos, porém, devem se legitimar à luz de uma máxima da . São leis que regulamentam situações específicas, afeitas a um ou a alguns poucos indivíduos. Sua incidência, antes de ser geral, é individualizada.

189 _{CANOTILHO, José Joaquim Gomes. O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos.} Coimbra: Almedina, 1974, p.147-148.

igualdade191 e, ainda assim, não podem fazer tabula rasa dos direitos e garantias básicos dos que, eventualmente, sejam prejudicados com o tratamento. Dito de outra forma, ainda quando geral, a lei nem sempre “alcança a todos igualmente quando da sua aplicação, porque as pessoas encontram-se, de fato, em situação diferente umas das outras, podendo impor a algumas delas sacrifícios especiais e anormais.”192