Acompanhamento, fiscalização e controlo interno e externo

As Parecerias Público-Privadas são objeto de acompanhamento, fiscalização e controlo (interno e externo), através de várias entidades com competências legalmente definidas para esse efeito, as quais de seguida se passam a detalhar.

3.1. Unidade Técnica de Acompanhamento dos Projetos

Decorrente da assinatura do Memorando de Entendimento e posterior entrada em vigor, do Decreto-Lei n.º 111/2012, foram alterados significativamente os mecanismos de controlo das PPP, mediante a concentração de poderes há muito necessária na já mencionada Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos, dependente apenas do Ministro das Finanças, passando a centralizar um conjunto de competências em matéria de definição, conceção, preparação, lançamento, adjudicação, alteração, fiscalização e acompanhamento das PPP (cfr. artigos 34.º e 35.º do referido diploma). Assim se verificando uma redução das competências de serviços e entidades de outros ministérios agora concentradas nesta Unidade.

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O artigo 407.º do CCP dispõe do seguinte modo:

“1 - Entende-se por concessão de obras públicas o contrato pelo qual o co-contratante se

obriga à execução ou à conceção e execução de obras públicas, adquirindo em contrapartida o direito de proceder, durante um determinado período, à respetiva exploração, e, se assim estipulado, o direito ao pagamento de um preço.

2 - Entende-se por concessão de serviços públicos o contrato pelo qual o co-contratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob sua responsabilidade, uma atividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, diretamente, pelo contraente público.

3 - São partes nos contratos referidos nos números anteriores o concedente e o concessionário”.

Rui Miguel do Coito Alves Pereira 38 Das competências atribuídas à Unidade destacam-se as resultantes da designação das equipas de projeto para o estudo e das equipas para acompanhar a fase inicial de execução, preparação e lançamento e a nomeação dos membros dos júris e comissões de negociação, a recolha, tratamento e centralização da informação económico-financeira e de repartição de riscos respeitante a contratos de parceria já em curso ou a celebrar.

Para além dessas atribuições, a Unidade está incumbida de informar o Ministro das Finanças da posição económico-financeira dos contratos de PPP e sua evolução. Bem como, de referenciar as situações suscetíveis de concorrer para um eventual agravamento do esforço financeiro do setor público [cfr. alíneas l) e m), do n.º 2 do artigo 35.º].

Neste desiderato o Estado passou a estar melhor apetrechado para avaliar de modo mais objetivo e transparente o melhor modelo de contratação para um investimento público, o seu custo-benefício ao longo de toda a sua vigência e os riscos derivados da sua execução.

3.2. Tribunal de Contas

Do lado do controlo público externo, a principal Lei delimitadora dos poderes e competências do Tribunal de Contas (Lei n.º 98/9739, de 26 de Agosto) confere a este órgão de soberania e auditor externo do Estado, amplos poderes de fiscalização, controlo e auditorias das PPP40, através de várias modalidades de controlo de fiscalização prévia, concomitante e sucessiva.

A fiscalização prévia41 tem como finalidade verificar se os atos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras diretas ou indiretas estão conformes às leis em vigor e se os respetivos

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Há que considerar as suas alterações, com destaque para as últimas introduzidas pelas Leis n.º 2/2012, de 2 de janeiro e, a 13.ª e mais recente, Lei n.º 20/2015, de 9 de março.

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Assim resulta do artigo 2.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto.

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Rui Miguel do Coito Alves Pereira 39 encargos têm cabimento em verba orçamental própria. Constituindo fundamento da recusa do visto a desconformidade dos atos, contratos e demais instrumentos referidos com as leis em vigor que implique: nulidade; encargos sem cabimento em verba orçamental própria ou violação direta de normas financeiras, ilegalidade que altere ou possa alterar o respetivo resultado financeiro.

Neste último caso, o Tribunal, em decisão fundamentada, pode conceder o visto e fazer recomendações aos serviços e organismos no sentido de suprir ou evitar no futuro tais ilegalidades.

Não se encontram abrangidos por este regime de fiscalização os contratos em que a remuneração do concessionário provenha exclusivamente dos preços que os utentes pagam pelos serviços que ela presta ou pelos bens que forneça.42

Por sua vez, a fiscalização concomitante43 é levada a efeito relativamente às despesas emergentes dos atos ou contratos que não devam ser remetidos para fiscalização prévia.

Através da fiscalização sucessiva44 o Tribunal de Contas avalia os sistemas de decisão e de controlo interno e aprecia a legalidade, a correção financeira, a economia, eficiência e eficácia da gestão financeira das entidades sob a sua jurisdição e/ou controlo financeiro, incluindo os fluxos com a União Europeia, realizando auditorias de qualquer tipo ou natureza e verificação de contas.

Para além dessas modalidades de controlo, fiscalização e verificação externa das contas, o Tribunal pode realizar a qualquer momento, por iniciativa sua ou a solicitação da Assembleia da República ou do Governo, auditorias de qualquer tipo ou natureza a determinados atos, procedimentos ou aspetos da gestão financeira de uma ou mais entidades sujeitas aos seus poderes de controlo financeiro, concluindo

42

Cf., Nazaré da Costa Cabral, ob. cit., p. 203, bem como resulta da conjugação do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 5.º com o artigo 47.º, ambos da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto.

43

Artigo 49.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto.

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Rui Miguel do Coito Alves Pereira 40 a final pela elaboração e aprovação de um relatório, cujas consequências legais se acham previstas no n.º 2 do artigo 55.º da Lei n.º 98/97.

3.3. Unidade Técnica de Apoio Orçamental

A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) carateriza-se por ser «uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública», segundo determina a Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (Lei n.º 77/88, de 1 de julho, alterada pela Lei n.º 13/2010, de 19 de julho).

A UTAO carateriza-se desde a sua criação pelo facto de ser constituída por peritos independentes escolhidos por concurso público, sendo-lhe reconhecida uma margem elevada de imparcialidade em matéria de controlo e reporte das contas públicas enquanto órgão de assessoria técnica do Parlamento.

Esta Unidade, criada em 2006, viu as suas funções reforçadas em 2014 (mediante acordo de todas as bancadas parlamentares), através da Resolução da Assembleia da República n.º 60/2014, de 30 de junho (aprovada por unanimidade, o que é revelador da importância concedida a esta entidade), a qual lhe atribui competências relativas à avaliação e acompanhamento das PPP, concessões e reequilíbrios financeiros. Designadamente, com o aditamento das alíneas e), f) e g) ao artigo 10.º-A da Resolução da Assembleia da República n.º 20/2004, de 16 de fevereiro45, as quais têm o seguinte teor:

«e) Avaliação e acompanhamento dos contratos de Parceria Público Privados celebrados por qualquer entidade pública, nomeadamente os encargos decorrentes da sua celebração, processo de negociações e alterações contratuais e o seu cumprimento; f) Avaliação e

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Aditado pela Resolução da Assembleia da República n.º 53/2006, de 7 de agosto e alterado pela Resolução da Assembleia da República n.º 60/2014, de 30 de junho.

Rui Miguel do Coito Alves Pereira 41 acompanhamento dos contratos de Concessão celebrados por qualquer entidade pública, nomeadamente os encargos decorrentes da sua celebração, processo de negociações e alterações contratuais e o seu cumprimento; g) Avaliação e acompanhamento dos contratos de Reequilíbrio Financeiro celebrados por qualquer entidade pública, nomeadamente os encargos decorrentes da sua celebração, processo de negociações, alterações contratuais e o seu cumprimento;»