ADI 70023156011 – Lei nº 4.766/07 – Cria o Conselho Municipal de Segurança

Primeiramente, é imprescindível analisar os fatos referentes à Lei nº 4.766/07, que cria o Conselho Municipal de Segurança Alimentar de Ijuí, bem como o Fundo Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável para, a seguir, tratar do direito e suas implicações na fiscalização realizada pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.

O Prefeito Municipal de Ijuí encaminhou um projeto de lei à consideração da Câmara de Vereadores, com o objetivo de criar o supracitado Conselho. A Câmara de Vereadores, por emenda, em sessão ordinária, alterou o projeto de lei, modificando a redação do art. 5º, caput, e acrescentando no item II as letras e, f, g, e h. O referido projeto de lei não foi sancionado, sendo vetado na sua totalidade, conforme atribuições conferidas pela Lei Orgânica do Município de Ijuí.

Alerta-se que a sanção e o veto são atribuições exclusivas do Poder Executivo, as quais são denominadas deliberação executiva, que significa a concordância ou não com o teor do projeto de lei. A sanção, por sua vez, não tem o condão de sanar vícios de inconstitucionalidade formal.

Quando se fala no veto está se referindo que o Prefeito Municipal não concorda com o texto do projeto aprovado pelos vereadores, conforme o art. 30 da Lei Orgânica Municipal de Ijuí, que assim estabelece:

Art. 30. A Câmara Municipal enviará o projeto de lei ao Prefeito Municipal que, aquiescendo, o sancionará (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002).

§ 1º. Se o Prefeito Municipal considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional, ou contrário ao interesse público, veta-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data de seu recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente da Câmara os motivos do veto (Redação dada pela Ementa á Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002).

§ 2º. O veto parcial comente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002).

§ 3º. Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Prefeito Municipal importará em sanção (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002). § 4º. O veto será apreciado em sessão plenária, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Vereadores, em escrutínio secreto (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002).

§ 5º. Se o veto não for mantido será o projeto enviado para promulgação ao Prefeito Municipal (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002). § 6º. Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições até sua votação final (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002).

§ 7º. Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Prefeito Municipal, nos casos dos §§ 3º e 5º, o Presidente da Câmara a promulgará e, se este, não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente da Câmara fazê-lo (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002).

§ 8º. Revogado (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002). § 9º. Revogado (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12, de 18/11/2002). (MUNICÍPIO DE IJUÍ, 2014).

Observa-se no art. 30 e parágrafos desta Lei Orgânica (LO) uma explanação sobre a sanção e o veto, conforme definição da Constituição Federal de 1988. A deliberação executiva é um ato integrativo da fase constitutiva do procedimento legislativo ordinário que obedece ao princípio da simetria (SILVA, 2011).

Anote-se que o veto ao projeto de lei em questão foi encaminhado à Câmara de Vereadores e em votação secreta acabou sendo rejeitado pelos edis, totalizando sete votos contrários a três favoráveis.

O Prefeito Municipal, por meio da Procuradoria Geral do Município, arguiu a inconstitucionalidade do texto no que diz respeito às alterações introduzidas por emendas do legislativo, alegando que houve vício na sua formação e também quanto à matéria encaminhada, com as seguintes alegações (ADI 70023156011):

[...] isso porque, a nova redação do citado artigo, além de erro de transcrição, acresce por parte integrante do nominado Conselho, órgão inexistente, prejudicando a propositura da lei na sua integralidade constituindo assim agressão ao principio da legalidade, exigência da Lei fundamental, o que torna a Lei Municipal referida,inconstitucional, passível portanto, de ser excluído através de decisão judicial em processo próprio, no caso, ação direta de inconstitucionalidade [...]. (MUNICÍPIO DE IJUÍ, 2007, p. 7, grifos nossos).

A violação ao Princípio da Legalidade não prosperou quando da decisão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, tendo em vista que mesmo sendo matéria reservada à competência privativa do Chefe do Executivo,

[...] nos termos dos artigos 38, IX, da Lei Orgânica Municipal, que está em estrita observância ao princípio da simetria, do modelo constitucional, no caso concreto, não se verifica qualquer ofensa a tais disposições a macular o processo legislativo. (MUNICÍPIO DE IJUÍ, 2007, p. 3, decisão).

Insta que o pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal 4.766/07, perante o Presidente do Tribunal de Justiça do Estado, não prosperou, mesmo ante a alegação do relevante interesse de ordem pública, hipótese aduzida pela Procuradoria Municipal. Isso decorreu das considerações do relator do processo da ADI em que defendeu a manutenção da legislação impugnada, pois entendeu que não houve qualquer usurpação da competência do Chefe do Poder Executivo, e que tampouco as modificações introduzidas pelos vereadores na Lei 4.766/07 acarretaram qualquer lesão ao Poder Público.

Sustenta o relator Dr. Luiz Felipe Silveira Difini que:

Efetivamente, a matéria regulada pela lei impugnada refere-se à organização administrativa, matéria reservada à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, nos termos dos artigos 38, inciso IX, da Lei Orgânica Municipal, assim, reproduzindo o disposto no art. 82, inciso VII da Constituição Estadual e art. 61, §1º, “b” da Constituição Federal.

Ocorre que, entretanto, que no caso concreto, ao menos em sede de cognição sumária, não verifico qualquer ofensa a tais disposições a macular o processo legislativo, do qual se originou a Lei Municipal nº 4.766, de 19 de dezembro de 2007, ora impugna.

Conforme se constata da documentação carreada aos autos o Projeto de Lei que objetiva criar o Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional sustentável do Município de Ijuí foi de iniciativa do Prefeito Municipal, sendo que o Poder Legislativo restringiu-se a apresentar emendas incluindo outras entidades na composição do referido órgão.

Tem-se, portanto, que não restou demonstrada, em sede de juízo liminar, qualquer usurpação, da competência do Chefe do Poder Executivo para iniciativa do processo legislativo em comento.

Dessa forma, não há falar em verossimilhança a amparar a pretensão liminar do autor.

Ainda, tem-se que a manutenção da legislação impugnada não possui o condão de acarretar qualquer perigo de lesão ao Poder Público, de modo que não há falar em periculum in mora a justificar a concessão da liminar pleiteada. (MUNICÍPIO DE IJUÍ, 2007, p. 2).

Na realidade pode-se afirmar que o Poder Legislativo, no uso de suas atribuições, apenas apresentou emendas ao projeto de lei encaminhado pelo Prefeito Municipal, ampliando as entidades que fariam parte da composição do Conselho, não apresentando nenhuma violação formal ou material. A respeito do controle formal são inclusivas as lições de Bonavides (2000, p. 268) ao verificar que:

[...] As normas foram elaboradas em conformidade com a Constituição, se houve correta observância das formas estatuídas, se a regra normativa não fere uma competência deferida constitucionalmente a um dos poderes, enfim, se a obra do legislador ordinário não contém preceitos constitucionais pertinentes à organização técnica dos poderes ou as relações horizontais e verticais dos poderes, bem como dos ordenamentos estaduais, como acontece nos sistemas de organização federativa do Estado.

Cabe frisar que os Conselhos Municipais são órgãos colegiados que fazem parte da estrutura administrativa da gestão pública municipal, ou seja, “integram a estrutura interna do Poder Executivo, conselhos estes integrados exclusivamente por membros da administração pública, por membros da comunidade, circunstância pela qual possuem natureza de ente municipal.” (MUNICÍPIO DE IJUÍ, 2007, p. 14, decisão). As decisões emitidas por esses conselhos, portanto, são passíveis de controle de legalidade pelo Poder Judiciário.

Neste sentido, sustentando a tese de inconstitucionalidade, o Procurador-Geral do Município, contrariando a posição do relator da ADI 70023156011, sustenta que:

Portanto, em face da natureza ou do caráter do Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável do Município de Ijuí, suas decisões relacionam- se à partilha do poder, daí porque a eventualidade de que a presente ação direta de inconstitucionalidade venha a ser julgada procedente. É passível até que as decisões adotadas pelo referido conselho durante a tramitação da presente ação venham a ser questionadas judicialmente quanto a sua validade. Há possibilidade até de que o ente público municipal venha a responder administrativa e civilmente perante terceiros, por decisões adotadas por aquele conselho com composição em desacordo com aquela proposta no projeto de lei pelo Chefe do Poder Executivo Municipal e com a presença de membros da comunidade inicialmente não prevista no projeto de lei oriundo do Poder Executivo. (MUNICÍPIO DE IJUÍ, 2007, p. 15).

Mesmo utilizando uma sustentação passível de obter um resultado favorável ao Município de Ijuí, o relator da ADI no Tribunal de Justiça, não amparando a tese arguida pelo

eminente Procurador Municipal, entendeu que a Lei Municipal nº 4.766/07 não fere a Lei Orgânica, e destacou que não houve nenhum vício formal ou material ao processo legislativo. Assim,

[...] o Projeto de Lei que objetivava criar o Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional sustentável do Município de Ijuí foi de iniciativa do Prefeito Municipal. O Poder Municipal apenas apresentou emendas na composição do referido Órgão, não importando despesas ao erário municipal. (MUNICÍPIO DE IJUÍ, 2007, p. 4, Agravo de Instrumento).

Efetivamente, pode-se inferir que não houve usurpação da competência do chefe do Poder Executivo nesse caso concreto.