Departamento Penitenciário Nacional Diretoria de Polícias Penitenciária Coordenação Geral do Programa de Fomento às Penas e Medidas Alternativas Desde 1984, o direito penal brasileiro possibilita que o Estado ofereça uma resposta penal diferenciada aos infratores de baixo e médio potencial ofensivo, através das pena restritiva de direitos, conhecidas como pena e medidas alternativa.
Esse tratamento penal alternativo é dirigido para pessoas que não representam risco à sociedade, considerando seu grau de culpabilidade, seus antecedentes, sua conduta social e sua personalidade. A pena ou medida alternativa não expõe o infrator aos males do sistema penitenciário, uma vez que não afasta o indivíduo da sociedade, não o exclui do convívio social e de seus familiares.
A pena ou medida alternativa visa, sem rejeitar o caráter ilícito do fato, dificultar, evitar, substituir ou restringir a aplicação da pena de prisão ou sua execução ou ainda, pelo menos, a sua redução.1 Trata-se de uma medida punitiva de caráter educativo e socialmente útil, imposta ao autor da infração penal, no lugar da pena privativa de liberdade2.
A pena e medida alternativa no Brasil têm sua aplicação concentrada na prestação de serviço à comunidade e na prestação pecuniária. Ambas as modalidades dependem da estruturação de uma rede social – governamental ou não-governamental -que ofereça as vagas e os serviços necessários à estruturação e ao monitoramento da execução desse instituto penal.
As alterações geradas pelas Lei 9.099/95, Lei 9.714/98, Lei 10.259/01, Lei 10.826/03, Lei 11.340/06 e Lei 11.343/06 ampliaram, de modo substancial, o cenário para aplicação das alternativas penais no Brasil.
O caráter programático dessas leis conduz à necessária implementação de ações públicas complementares ao alcance dos seus princípios e objetivos. O fundamento dessas normas incide em quatro pressupostos básicos: a democratização da esfera pública, o alto grau do desformalização do direito durante a execução penal alternativa, a despenalização como contraponto à ‘cultura da sentença’ dominante e a descentralização do sistema de justiça articulado com os equipamentos / serviços do poder público local.
1 GOMES, Luiz Flávio. Suspensão condicional do processo penal. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2ª ed.,1997,.111
Diante deste contexto, a penas e medida alternativa, a partir de 2000, passaram a ser tratadas pelo Poder Executivo brasileiro como uma política pública criminal, fomentada pelo Departamento Penitenciário Nacional, com base nas diretrizes definidas pelo Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária e pela Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas, colegiados do Ministério da Justiça.
As exitosas experiências desenvolvidas pela Secretaria de Justiça e Cidadania de Pernambuco desde 20043, pela Secretaria de Estado de Justiça e Cidadania de Minas Gerais a partir de 20054, pela Secretaria de Administração Penitenciária de São Paulo e pela Secretaria de Justiça, Cidadania e Direitos Humanos da Bahia a partir de 2002, apresentam resultados expressivos sobre o protagonismo do Poder Executivo na eficácia das penas e medidas alternativas aplicadas no Brasil, sobretudo, na perspectiva de assegurar o monitoramento efetivo do sistema penal alternativo, através da construção de uma rede social sustentável.
A noção de rede social está diretamente relacionada ao tema da esfera pública, ou seja, refere-se à relação dialógica estabelecida entre o Estado e a sociedade civil organizada no exercício do controle social, particularmente do controle punitivo do Estado, e da defesa do interesse público.
No caso específico da sanção penal alternativa, envolve a implementação de políticas públicas de prevenção à criminalidade, não podendo o instituto penal alternativo, portanto, ser reduzido apenas a um contexto de execução penal.
A rede social carece da formalização das relações de poder entre Estado e Sociedade, uma vez que a ação pública é estabelecida com base na racionalidade do espaço, no qual o lugar ou papel institucional que o agente ocupa determina a legalidade do ato público e o grau de institucionalização do processo.
A regulamentação da administração do sistema de justiça criminal das alternativas à prisão depende do reconhecimento do Poder Executivo como o ambiente responsável pela institucionalização do monitoramento deste sistema penal, através da estruturação de suporte técnico-operacional disponibilizados aos Juízos de Execução das Penas e Medidas Alternativas e aos Ministérios Públicos para viabilizar a fiscalização do cumprimento da determinação judicial; e, na mesma proporção, às Defensorias Públicas para assegurar a defesa frente aos incidentes da execução.
O grau de efetividade das instituições que compõem o sistema de justiça do Estado -o Tribunal de Justiça, o Ministério Público, a Defensoria Pública e o Poder
3 Em 2005, passa a ser Secretaria de Justiça e Direitos Humanos e cria a Gerência de Penas Alternativas e Integração Social.
4 Em 2003, passa a ser Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais e cria o Programa de Penas Alternativas na Superintendência de Prevenção Criminal.
Executivo -revela uma espécie de equilíbrio paralisante, que reforça e protege o status quo de cada instituição em separado. Processo facilmente compreendido pelos limites da norma e dificilmente justificado pelos princípios desta norma, diante dos resultados sociais que apresentam. Basta pensar os elevados índices de violência e impunidade.
As elites políticas e técnicas que concentram o poder decisório nas instituições públicas não construíram uma solução de passagem eficaz entre o seu modo de dominação tradicional e a postura moderna implícita no conteúdo central da Constituição de 1988, ao tratar da democratização dentro do próprio Estado. Não construíram um padrão de racionalidade que facilite os processos administrativos e técnicos de suas ações públicas. Não conseguiram romper com mecanismos e práticas cristalizadoras da estrutura burocrática do Estado.
O campo da conquista da democracia dentro do Estado parece estar reduzido a espaços de competência, de forma verticalizada. Fazer o que compete, nos padrões modernos, é, sobretudo, não se deter ao espaço – cargo ou função -e se dedicar às relações de consecução dos atos de cada agente social implicado na realização dos fins pretendidos.
O fluxo, a interação, a rede de trocas digitais e a articulação interinstitucional são os principais indicadores de qualidade, para garantir o nível de efetividade de um sistema de monitoramento. O padrão de dominação tradicional dentro do Estado carece de redenção. Manter esta postura, antes de evitar constrangimentos institucionais, presta-se, sobretudo, a preservar espaços e formas de poder em todos os níveis das instituições em questão.
Por decorrência, a problemática da execução penal no Brasil está em descompasso com o processo de democratização do Estado e da Sociedade. A sociedade brasileira encontra-se à frente do Estado nesta tarefa.
Neste sentido, a perspectiva não-governamental trabalha a noção de rede social através de uma racionalidade por fluxo, de forma horizontal e transversal, realizada através dos movimentos sociais e dos debates temáticos articulados por grupos representativos que determinam o grau de legitimidade da ação pública desenvolvida pela sociedade civil organizada.
Formar uma rede social de penas e medidas alternativas implica em uma ação coordenada com alianças intersetoriais (governamentais e não-governamentais), cuja operacionalização depende dos serviços locais disponíveis e da responsabilização dos atores implicados.
Apesar da demanda das medidas e penas alternativas ser de natureza eminentemente jurídica e seguir o tratamento legal em todos os seus procedimentos, seu processo também é psicossocial e pedagógico, gerando um produto de natureza
jurídico-social. Extrapola-se o campo do direito penal, processual penal e do direito penitenciário, atingindo a arena das políticas públicas.
Para a rede social assegurar a base político-institucional do monitoramento das alternativas penais, três princípios metodológicos5 fundamentam o trabalho: a interinstitucionalidade, a interatividade e a interdisciplinaridade.
A interinstitucionalidade está relacionada à forma como o sistema de justiça interage entre si e com o Poder Executivo, podendo ser compreendida como a ação integrada do Estado no controle penal. O fluxo das ações desenvolvidas pelos agentes públicos dessas instituições revela o nível de sustentabilidade político-institucional do instituto das alternativas penais como intervenção coativa do Estado.
O princípio da interatividade refere-se ao modo como o sistema de justiça e o Poder Executivo interagem com o sistema social. O Estado executa a política criminal e a sociedade civil organizada a consolida como política pública de prevenção à criminalidade, através da constituição da rede social de apoio à execução das alternativas penais à prisão.
Esta rede social é composta por entidades parceiras (governamental e não governamental) que disponibilizam as vagas e os serviços necessários para assegurar uma resposta penal eficaz e diferenciada, além de viabilizar o cumprimento da determinação judicial.
A rede social conta com a participação de entidades representativas da comunidade que legitimam e influenciam esta prática, dentre elas: OAB, universidades e organizações não-governamentais voltadas para área de justiça, desenvolvimento social, cidadania e direitos humanos.
Na vertente da execução penal, dá-se a interinstitucionalidade, sendo processada no campo da legalidade. A interatividade processa-se no campo da legitimidade, voltada para o controle exercido pela Sociedade sobre a ação do Estado.
Os princípios da interinstitucionalidade e da interatividade representam o sistema de monitoramento das alternativas penais em esfera macrossocial e, quando articulados, compõem o sistema político das alternativas penais, conforme demonstra o fluxo a seguir:
Na dimensão microssocial, a interdisplinaridade representa o princípio metodológico essencial que gera a base técnico-operacional para formação da rede social de monitoramento das alternativas penais.
Os agentes públicos e sociais envolvidos na administração do sistema criminal necessitam construir uma prática consensual e ativa que integre o discurso do mundo jurídico à linguagem do mundo social, a partir da realidade local. O monitoramento ativo só acontece quando o poder local participa da decisão e não apenas operacionaliza as decisões judiciais.
Neste sentido, não se pode deixar de reconhecer que a formação da rede social depende dos equipamentos públicos locais e de ferramentas gerenciais adequadas para produzir um sistema de informações confiável para oferecer a segurança jurídica necessária ao Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria Pública.
Com base nos instrumentos de trabalhos formalizados institucionalmente, o Poder Executivo pode produzir indicadores sociais e jurídicos, sistematizar o conhecimento acumulado das boas práticas, além de monitorar o gestor local e a equipe na elaboração de diagnósticos, planejamento e avaliação dos resultados de forma sistemática.
Desta forma, ao captar, cadastrar e capacitar à rede social, o Poder Executivo cria um sistema integrado de monitoramento das penas e medidas alternativas que se materializam através das vagas e serviços oferecidos ao cumpridor da sanção penal voltados para sua reintegração social, como demonstra o quadro a seguir: