AMBIENTE INSTITUCIONAL

Conforme Jank e Galan (1998), desde o início dos anos noventa, o SAG do leite no Brasil vem passando por mudanças estruturais de grande magnitude. Muitas destas mudanças tiveram como ponto de partida a reconfiguração do ambiente institucional que teve lugar a década de 1990, exercendo forte influência sobre a configuração dos demais ambientes. Além de Jank e Galan (1998), diversos autores destacam como sendo os fatos mais relevantes a desregulamentação do mercado, a abertura da economia nacional ao comércio internacional, a criação do Mercado Comum do Conesul – Mercosul e a estabilização de preços promovida pelo Plano.

Uma das primeiras constatações sobre o SAG do leite, em relação ao seu ambiente institucional, diz respeito ao grau de intervenção governamental. De acordo com Loures e Leite (2005), o mercado internacional de lácteos é o que mais recebe subsídios às exportações, distorcendo seus preços relativos. Principalmente os subsídios à atividade leiteira concedidos pelos países da União Européia e Estados Unidos, interferem diretamente na produção brasileira, desestimulando-a através da redução dos preços internacionais (FREITAS et al, 2005).

Também no plano internacional, convém destacar que o comércio de produtos lácteos, de uma forma geral, é submetido a pesadas barreiras tarifárias e a quotas de importação (FREITAS et al, 2005; SANTOS e BARROS, 2005) e as práticas de dumping são comuns (FREITAS et al, 2005). Em média, a tarifa ad valorem do segmento nas diversas regiões do mundo, conforme (SANTOS e BARROS, 2005) é de 80%, sendo a segunda tarifa média mais alta do setor agrícola e perdendo apenas para o tabaco. Assim, a política protecionista

empregada por vários países importantes no comércio mundial de lácteos acaba distorcendo as relações entre oferta e demanda (SOUZA, 1999).

No plano nacional, a intervenção governamental também tem sido marcante. De acordo com Carvalho et al (2005a), a primeira legislação incidente sobre o SAG do leite no Brasil data de 1939, quando, em São Paulo, estabeleceu-se a obrigatoriedade da pasteurização. Esta mesma norma ainda criou as tipologias do leite A, B e C. Sob a bandeira da proteção aos consumidores, a regulamentação da produção de leite alcançou a esfera nacional em 1945, quando, segundo Martins et al (2005), o Governo Federal passou a ser rigoroso no controle de preços dos produtos considerados de “primeira necessidade”. Contudo, Carvalho et al (2005a) reforçam que somente em 1952, de fato a legislação tornou- se federal, por meio do Regulamento de Inspeção Industrial Sobre Produtos de Origem Animal (RIISPOA).

Em 1969, o Decreto n°. 986 objetivou assegurar que a comercialização do leite seguisse os padrões da qualidade determinados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), passando esta a atuar como agência reguladora de caráter fiscalizador e educacional (SANTOS et al, 2005). No ano seguinte, 1970, através do Decreto n°. 66.183, foi proibida em todo o território nacional a venda direta do leite cru ao consumidor (CARVALHO et al, 2005a). Tal medida fundamentou-se na inadequação do leite crua para o consumo humano em virtude da possibilidade de contaminação por agentes biológicos nocivos à saúde.

Mas a revolução que se daria em todo o SAG do leite foi sacramentada, em 1996, pela Portaria n°. 146 do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA). De acordo com (CARVALHO et al, 2005a), esta portaria estabeleceu o Regulamento Técnico de Identidade e Qualidade do Leite UHT (Ultra High Temperature), esterilizado e homogeneizado através do processo de ultrapasteurização. E, finalmente, em 2002, com o objetivo de modernizar a legislação brasileira e promover a ampliação da competitividade do SAG do leite, surgiu a Instrução Normativa n°. 51, em substituição à legislação de 1952 (PRIMO, 2001), e que havia sido prevista no Programa de Melhoria da Qualidade do Leite, liderada pelo Governo Federal (CARVALHO et al, 2005b; SANTOS et al, 2005). Em resumo, esta nova legislação, conforme Carvalho et al (2005b), trouxe novos regulamentos técnicos para a produção, identidade e qualidade do leite dos tipos A, B e C, para o leite pasteurizado e, principalmente, normalizou a coleta e o transporte a granel do leite cru resfriado. A Instrução Normativa n°. 51 ainda determina que, tanto o leite como seus derivados, sejam submetidos ao controle da ANVISA (SANTOS et al, 2005).

De fato, é necessário reconhecer que as variáveis do ambiente institucional são fundamentais para o entendimento da estruturação e desempenho dos SAG’s. Especialmente no caso do leite, ainda persiste uma cultura de um grupo de consumidores que preferem comprar leite cru diretamente dos produtores, acreditando que estão consumindo um produto de melhor qualidade (BANKUTI, SCHIAVI e SOUZA FILHO, 2005). O mito do “leite forte” sobrevive, apesar das campanhas de esclarecimento e dos programas de qualidade.

Analisando-se o ambiente institucional do SAG do leite, encontra-se um consenso entre os pesquisadores sobre as mudanças nas áreas política e econômica e na forma como estas implicam em substanciais modificações na atividade leiteira (SANTOS e BARROS, 2005; SOUZA FILHO e PAULILLO, 2005; FREITAS et al, 2005; MARASCHIN e WAQUIL, 2005; MARTINS et al, 2005). De acordo com Gomes, Baptista e Wendling (2005), a adoção de um sistema de preços livres configurou-se em um forte incentivo para a modernização, ampliação da capacidade produtiva e da competitividade da pecuária leiteira nacional. Um outro efeito positivo, conforme Martins et al (2005), operou-se através do Plano Real e com o fim da inflação acelerada, resultando no estímulo do consumo e da diversificação da produção de lácteos.

No entanto, se por um lado as modificações institucionais promoveram benefícios para o SAG do leite, de outro lado, alguns efeitos negativos podem ser observados (SOUZA FILHO e PAULILLO, 2005). Para Carvalho et al (2005b), a desregulamentação do setor e o fim do controle de preços acabaram expondo a fragilidade de produtores rurais pouco tecnificados e despreocupados com a qualidade e o volume produzido. Também a indústria nacional, caracterizada por um baixo nível tecnológico e baixa eficiência produtiva, acabou sendo negativamente afetada, uma vez que a abertura comercial e a sobrevalorização do câmbio expôs a indústria brasileira à concorrência externa (BANKUTI, SCHIAVI e SOUZA FILHO, 2005). Estas condições favoreceram o incremento da importação de lácteos e a entrada de empresas multinacionais no mercado (MARASCHIN e WAQUIL, 2005; BANKUTI, SCHIAVI e SOUZA FILHO, 2005).

Por fim, a caracterização do ambiente institucional do SAG do leite complementa-se pela definição da política tributária incidente sobre o setor. Como destacam Silva et al (2005), o sistema tributário nacional institui-se pela Constituição Federal e define-se através do Código Tributário Nacional (Lei n°. 5.175/66), que estabelece as competências tributárias da União, Estados e Municípios. No caso específico do leite, Paula, Castro e Mota (2005) esclarecem que o principal imposto incidente é o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, o qual é de competência estadual.