Reconstituindo ao início do movimento de políticas públicas, chega-se ao cenário estadunidense dos anos 1960 e, segundo Ham e Hill (1993), esse movimento se principia por dois aspectos:
Em primeiro lugar, a escala e a aparente intratabilidade dos problemas frente aos quais se colocam governos de sociedades industrializadas ocidentais levaram fazedores de política a buscar ajuda para a solução daqueles problemas. Em segundo lugar, pesquisadores acadêmicos, particularmente em ciências sociais, progressivamente voltaram suas atenções a questões relacionadas às políticas públicas e procuraram aplicar seu conhecimento à elucidação de tais questões. É importante não exagerar nenhuma destas tendências. (HAM e HILL, 1993, p. 14)
Nota-se que essas duas características constituintes das políticas públicas possuem um viés que facilmente poderia representar apenas sua existência teórica, em contraposição à sua proposta de aplicabilidade à realidade, de modo que seja necessária a constante atenção para que isso não ocorra. Nesse sentido, é necessário constantemente que se retorne à estrutura do ciclo de políticas públicas, e que se compreenda a posição e o papel da análise neste ciclo, de modo vinculado, e não apartado do todo, assim como cada uma de suas etapas. A análise é o terceiro momento do processo da política pública, posterior ao diagnóstico e à implementação.
Entendendo que dentro do processo de avaliação está contido o conceito de análise, é importante que se defina o termo como bem o fizeram Trevisan e Van Bellen (2008):
Avaliar significa determinar a valia de algo, atribuir um valor (Ferreira, 1999) e outras línguas, incluindo o espanhol e o inglês, coincidem na associação de análise como atribuição de valor (Mokate, 2002; Garcia, 2001). No entanto, Ala-Harja e Helgason (2000) advertem, de início, que não existe consenso quanto ao que seja análise de
políticas públicas, pois o conceito admite múltiplas definições, algumas delas contraditórias. Esse fato se explica justamente porque a área de políticas públicas é perpassada por uma variedade de disciplinas, instituições e executores, abrangendo diversas questões, necessidades e pessoas. Ala-Harja e Helgason (2000:8) definem análise em termos simples, afirmando que “o termo compreende a análise dos resultados de um programa em relação aos objetivos propostos”. (TREVISAN e Van BELLEN, 2008, p. 535)
Como analisar quando a própria palavra que condensa essa ação trata-se de um termo tão abrangente e múltiplo? O que, de fato, empreende-se no processo de análise? A dificuldade de apreender essa definição se expressa no momento em que analisar torna-se um ato de fala e manifesta-se em diferentes direções e sentidos.
Análise é uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa organizacional, a partir de um quadro referencial ou padrão comparativo previamente definido. Pode ser considerada, também, como a operação de constatar a presença ou a quantidade de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, tendo como base um quadro referencial ou critérios de aceitabilidade pretendidos. (GARCIA, 2001 apud TREVISAN; Van BELLEN, 2008, p. 536)
Uma série de pontos é abordado pelos autores que identificam inclusive um possível oportunismo subjacente nos processos de análise, cujos resultados poderiam ser utilizados para favorecer ou denegrir a gestão vigente ou anterior. Ou seja, há uma possibilidade de manipulação de dados.
Não obstante a grande utilidade das informações provindas da análise, essa é pouco utilizada. No caso das reformas do setor público, Thoenig (2000) observa que nenhuma iniciativa foi lançada para avaliar as reformas, pelo contrário:
[...] pode-se encontrar um relativo ceticismo para com a análise, particularmente, entre praticantes bem-informados e experientes em reforma da gestão pública, alguns até mesmo expressam uma resistência à análise que parece predominar no seu próprio governo (THOENIG, 2000, p. 55)
E Trevisan e Van Bellen (2008) acrescentam:
As avaliações podem ser um “problema” para os governantes, executores e gerentes de projetos porque os resultados podem causar constrangimentos públicos. As informações e resultados das avaliações podem ser usados pelo público e pela imprensa para criticar os governos, da mesma forma que, em caso de “boas notícias”, os governos podem usá- las para legitimar as próprias políticas, como ganho político etc (TREVISAN e Van BELLEN, 2008, p. 536)
Os autores discutem a necessidade de superar essas limitações relativas à leviandade do uso das avaliações e apontam os quatro tipos de uso das avaliações, formulados por Faria (2005):
* instrumental — depende não apenas da qualidade da análise, mas também da adequada divulgação de seus resultados, sua inteligibilidade e da factibilidade das recomendações propostas;
* conceitual — as descobertas da análise podem alterar a maneira como esses técnicos entendem a natureza, o modo de operação e o impacto do programa que implementam. Nenhuma decisão ou ação é esperada, pelo menos não imediatamente;
* instrumento de persuasão — quando a análise é utilizada para mobilizar o apoio para a posição que os tomadores de decisão já têm sobre as mudanças necessárias na política ou programa;
* “esclarecimento” — “acarreta, pela via do acúmulo de conhecimento oriundo de diversas avaliações, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinião e sobre as advocacy coalitions, bem como alterações nas crenças e na forma de ação das instituições” (Faria, 2005:103), orientando a agenda governamental. (Trevisan e Van Bellen, 2008: 540)
Apesar de relativamente recentes, o campo de estudos do ciclo de políticas públicas, desde seu princípio, remete a estudos mais tradicionais e portanto familiares a seus estudiosos, os quais vêm em sua maioria de uma tradição de sociólogos e economistas estudando o campo político. Pelo mesmo motivo, o campo de políticas públicas confunde-se com outros campos de estudo, gerando
um aparente enfraquecimento em si enquanto estrutura autônoma. A grande diferença no campo de políticas públicas é fazer recortes contextuais específicos, ao invés de generalizantes, e aprofundar a correlação entre o texto e o contexto, as teorias e a as práticas, de modo que, somente nesta simbiose entre os dois processos, seja possível se falar em políticas públicas.
Igualmente, a tentativa de aplicar o conhecimento da ciência social a problemas governamentais, e de influenciar as atividades e decisões do governo, recorria a uma tradição envolvendo indivíduos como Keynes, os Webbs e mesmo Marx. Enquanto muito era, portanto, familiar, a escala de interesse em questões políticas era nova. (HAM e HILL, 1993, p. 15)
Alguns autores, como bem colocam Ham e Hill (1993), relutam em definir o campo das políticas públicas, preferindo que se mostrem análises e resultados ao invés de conceitos.
Na visão de Wildavsky, é mais importante praticar análise de políticas do que perder tempo definindo-a. Conforme ele comenta, “a análise deveria ser mostrada e não apenas definida. Nada é mais ridículo que uma busca fútil de essências aristotélicas” (p. 410). (HAM e HILL, 1993, p. 17)
Ham e Hill (1993) optam por utilizar o termo “análise política” para descrever todo o processo do ciclo de políticas públicas, e não apenas para sistematizar qualitativamente os resultados alcançados com a política pública proposta e implementada.
Neste trabalho, optou-se por abarcar esta dubiedade do termo “análise de políticas”, como análise de“políticas públicas”e análise para, “a serviço das políticas públicas” a fim de dar conta de seus aspectos amplo e particular. Como apontam os autores “esta distinção é importante porque chama a atenção para a análise de políticas como uma atividade acadêmica preocupada primariamente com o avanço da compreensão e, também, para a análise de políticas como uma atividade aplicada preocupada principalmente em contribuir à solução de problemas sociais.” (HAM e HILL, 1993, p. 18)
As perguntas chave para entender o processo das políticas públicas e sua natureza são “o que”, “porque” e “como”, de modo que estatese abarca tanto o recomendado quanto descreve o que de fato ocorre.
Ham e Hill (1993) mencionam um dos pensadores que norteiam a análise das políticas é Yehezkel Dror, cujo esforço de organização da criatividade e sistematização do conhecimento em prol do desenvolvimento humano aparece constantemente em suas formulações e direciona a maneira como as políticas públicas devem ser moldadas, à semelhança das ações que essa sugere.
Enquanto Lasswell sustenta que o estudioso de análise de políticas dever-se-ia concentrar nos “problemas fundamentais do homem na sociedade” (p. 8) e procurar ajudar na “efetivação da dignidade humana na teoria política e na prática” (p. 15), Dror afirma que “a análise de é essencial para a melhoria da condição humana e, de fato, à contenção de catástrofes” (1971, p. ix) (HAM e HILL, 1993, p. 20)
Os autores, como se nota, tomam posições que claramente tendem para uma abordagem das políticas públicas sob o viés das ciências humanas, sem com isso ignorar a necessidade de estruturas lógicas oriundas de outros campos do conhecimento. Na perspectiva de Wildavsky, por exemplo, o intelecto deve ser usado em favor da interação entre as pessoas, ou seja, a organização e racionalidade devem servir à aproximação e aprofundamento da interação humana.
Para estes autores, a função dos fazedores de políticas públicas é, mais do que apenas colocar em prática ações previstas no projeto elaborado, transmitir o programa em questão por meio das instituições existentes a fim de propagar suas ideias e constituir novos espaços de implementação. Isso porque acredita-se que quanto maior o alcance do conceito, maior a possibilidade de sua execução, especialmente quando esse projeto tem proporções de um organismo, que exige a participação de diversos órgãos e múltiplas células.
Ham e Hill (1993) elencam ainda outros pensadores das políticas públicas e apontam diferentes perspectivas a esse respeito, como Sharpe e Donnison, para os quais uma das mais importantes práticas para o sucesso da política pública é a pesquisa empreendida pelos cientistas sociais. O ponto problemático deste ponto de vista é o fato de que esses pesquisadores ficariam apartados da arena de decisões;
imersos em seu fazer teórico, não teriam participação em aconselhamentos aos tomadores de decisão, os quais interp
gerados pelos pesquisadores. Na imagem abaixo, extraída do livro de Ham e Hill (1993), fica esquematizad
envolvidos no processo de políticas públicas.
Fonte: (Hogwood e Gunn, 1981 políticas públicas.
Como demonstrado por Ham e Hill (1993), h
análise de políticas públicas, e alguns autores vão mais longe e sistematizam os diversos escopos, como é o caso de Hogwood e Gunn, apoiados nos estudos anteriores de Gordon, Lewis e Young, e que, como se nota no quadro acima, aponta sete diferentes escopos para a análise de políticas públicas: estudos do conteúdo da política, estudos do processo de elaboração de política, estudo dos resultados da política, estudos de análise, informação para a elaboração de políticas, defesa de processos e defesa de políticas.
Pela natureza deste capítulo, é de maior interesse que se abordem os estudos de análise compreendendo esses como estudos do processo de elaboração de políticas públicas.
imersos em seu fazer teórico, não teriam participação em aconselhamentos aos tomadores de decisão, os quais interpretariam puramente os produtos teóricos gerados pelos pesquisadores. Na imagem abaixo, extraída do livro de Ham e Hill
, fica esquematizada a diferenciação de lugares ocupados por cada um dos envolvidos no processo de políticas públicas.
gwood e Gunn, 1981 apud Ham e Hill, 1993: 23) Tipos de estudo da elaboração de
Como demonstrado por Ham e Hill (1993), há muitas maneiras de definir a análise de políticas públicas, e alguns autores vão mais longe e sistematizam os ersos escopos, como é o caso de Hogwood e Gunn, apoiados nos estudos anteriores de Gordon, Lewis e Young, e que, como se nota no quadro acima, aponta sete diferentes escopos para a análise de políticas públicas: estudos do conteúdo processo de elaboração de política, estudo dos resultados da política, estudos de análise, informação para a elaboração de políticas, defesa de processos e defesa de políticas.
Pela natureza deste capítulo, é de maior interesse que se abordem os análise compreendendo esses como estudos do processo de elaboração imersos em seu fazer teórico, não teriam participação em aconselhamentos aos retariam puramente os produtos teóricos gerados pelos pesquisadores. Na imagem abaixo, extraída do livro de Ham e Hill a diferenciação de lugares ocupados por cada um dos
Ham e Hill, 1993: 23) Tipos de estudo da elaboração de
á muitas maneiras de definir a análise de políticas públicas, e alguns autores vão mais longe e sistematizam os ersos escopos, como é o caso de Hogwood e Gunn, apoiados nos estudos anteriores de Gordon, Lewis e Young, e que, como se nota no quadro acima, aponta sete diferentes escopos para a análise de políticas públicas: estudos do conteúdo processo de elaboração de política, estudo dos resultados da política, estudos de análise, informação para a elaboração de políticas, defesa de
Pela natureza deste capítulo, é de maior interesse que se abordem os análise compreendendo esses como estudos do processo de elaboração
[...] a análise de políticas é uma sub-área aplicada cujo conteúdo não pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas sim por qualquer coisa que pareça apropriada às circunstâncias do tempo e da natureza do problema (Wildavsky apud Ham e Hill, 1993: 26)
É bastante espinhosa a missão de definir o conceito de análise de políticas quando o próprio conceito de política não está claramente definido, precisamente por sua dimensão a qual não se apreende em contatos superficiais. No caso das políticas públicas, parece que quanto maior for o distanciamento em relação aos problemas tratados, maior será a eficácia do tratamento, justamente por, neste caso, haver a visão sistêmica e não pontual do cenário abarcado.
Pensando ainda na política pública como um encadeamento sistêmico, nota- se que o comportamento de cada recorte da política pública aponta origens e resultados diferentes. Como bem apontam Ham e Hill (1993) sobre as teias de decisão complexas e que desencadeiam em ações e as teias de decisão menos complexas e que perduram no tempo. Provavelmente, a primeira seja uma rede complexa e estabelecida de políticas públicas, enquanto a segunda seria parte de uma rede complexa de políticas.
Isto implica diversos aspectos. Em primeiro lugar, uma teia de decisões, geralmente de considerável complexidade, pode estar envolvida no desencadear de ações. Uma teia de decisões que permanece atuando durante um longo período de tempo, estendendo-se muito além do processo inicial de formulação de política pode fazer parte de uma rede complexa. (Ham e Hill, 1993, p. 27)
De modo geral, será definida como política uma ação complexa, de maneira que seja justamente essa complexidade que caracteriza o conceito de política. No entanto, ao longo do tempo, é esperado que algo antes considerado como política pública seja ressignificado por passar então a pertencer ao status quo e mesmo por diferentes perspectivas a respeito do que se considera ou não política pública para cada gestão e gestor.
Outro fator que caracteriza as políticas públicas é seu caráter cíclico, que determina a continuidade de seus processos. Ainda que finalizado um ciclo, esse
está inserido em outro, mais abrangente, sempre visando a evolução das interações humanas e o avanço social. Alguns tomadores de decisões se apoiam nesta argumentação de ciclo contínuo para justificarem a inação no campo das políticas públicas.
O conceito não-tomada de decisões tem se tornado crescentemente importante nos últimos anos e tem-se discutido que muito da atividade política concerne a manutenção do status quo e a resistência a contestações à alocação existente de valores. (HAM e HILL, 1993, p. 28)
Neste caso, estariam reduzidas as políticas públicas a processos burocráticos e ao conservadorismo orçamentário? Será a política pública um processo meramente teórico e distanciado das interações e do dinamismo daí decorrente? Não é nisso que se aposta nesta tese mas é o que se pode diagnosticar ao se analisar algumas das instituições de ensino quando de suas relações com os Planos de Desenvolvimento Institucional.
Balancear decisão e ação é o ponto chave para equilibrar a implementação e análise das políticas públicas, de modo que tanto gestores quanto burocratas do nível da rua são elementares para que a política pública traga resultados desejáveis ao invés de meras estatísticas esvaziadas que não encontram eco na vida concreta da instituição em questão.
Easton aponta para a teoria sistêmica a fim de explicar as políticas públicas e suas esferas participativas. Sem dúvida, essa perspectiva é bastante consistente, ultrapassando as obsoletas teorias políticas nas quais a área se apoiava e, por ser de aplicabilidade bastante ampla, torna-se facilmente compreendida e propagada. No entanto, Ham e Hill (1993) fazem alguns apontamentos negativos em relação ao modelo de teoria sistêmica.
Uma das críticas é relativa à dissidência entre o fluxo previsto no modelo sistêmico e os caminhos reais percorridos pelas ações em políticas públicas. Outro ponto que se levanta é relativo à supervalorização do projeto geral em detrimento aos processos internos da tomada de decisões. O que ocorre dentro da chamada “caixa preta”, sua complexidade e de seus processos é também política, como bem
apontam Ham e Hill, que no entanto apontam o descarte de algumas interações.
O que pode ser negligenciado, entretanto, é o modo como as relações entre unidades do governo estão sujeitas a ajustes contínuos na medida em que obrigações e orçamentos são alterados”. (HAM e HILL, 1993, p. 32)
De certo modo, ocorre uma visão idílica de que se pode controlar o sistema por sua aparente imutabilidade, dada a velocidade lenta das mudanças processuais que ocorrem.
O modelo sistêmico tende a tratar o próprio sistema como algo estático e incontestável, ou pelo menos apenas sujeito a raras mudanças fundamentais dentro de nações-estado mais estáveis. (HAM e HILL, 1993, p. 32)
Percebe-se que existem estruturas e enxertos, sendo fundamental considerar as primeiras, como sugere o conceito, estruturantes e os segundos como preenchimentos. Forma e conteúdo, no entanto, não se separam e é preciso compreender que uma linha adentra a outra de modo que em dado ponto não se diferenciam. Além dessa interação interna entre estrutura e enxerto, existe a interação externa entre sistemas políticos e demais sistemas e a percepção disto é mérito do modelo sistêmico (Ham e Hill, 1993)
Nesse sentido, a análise é fundamental para dar conta do resultado de tais interações. “Estudos de resultados servem como lembretes úteis de que a política não pode ser considerada isoladamente da economia e da sociedade”. (HAM e HILL, 1993, p. 33)
A esse respeito, Minogue formula que “políticas públicas fazem coisas a economias e sociedades, de forma que, em última análise, qualquer teoria explicativa satisfatória de políticas públicas deve também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade.” (MINOGUEapud HAM e HILL, 1993, p. 33)
Para Ham e Hill (1993), é necessário haver uma distância entre o processo do fazer político em relação à política, numa tentativa da inatingível imparcialidade e
mencionam a combinação entre análise de sistemas e análise sistêmica, ações distintas que se confundem e, ao mesmo tempo, relacionam-se, bem como Sociedade e Estado. Os pontos de vista de Rein são endossados pelos autores.
Como Rein (1976 e 1983) observou, a ideia de que a análise seja científica, imparcial e neutra é um mito, pois a pesquisa é inevitavelmente influenciada pelas crenças e suposições do pesquisador. A estrutura dentro da qual a pesquisa de políticas é efetuada também tem um ponto de apoio nos pontos que são investigados e nas questões que são levantadas. O fato de a pesquisa de políticas ser muitas vezes financiada por agências do governo significa que a agenda de pesquisa é determinada mais por políticos e burocratas do que por acadêmicos. Por todas estas razões Rein contesta a ideia de que a análise possa ser destituída de valores e ele defende uma posição de crítica a valores na qual o pesquisador adote um enfoque cético e questione continuamente as suposições dos fazedores de política. (HAM e HILL, 1993, p.35)
A análise deve ser ancorada na realidade e na dinâmica atual das relações, não, ao contrário, ligada a utopias. No entanto, Ham e Hill (1993) acreditam que é