O Plano de Desenvolvimento Institucional, derivado do planejamento estratégico, pode ser um excelente instrumento de gestão pública das Instituições Federais de Ensino Superior como estratégia para a excelência do ensino, pesquisa e extensão. Fazendo um resgate temporal, pode-se dizer que a necessidade de gerenciar os recursos, em âmbito mundial, surge no contexto do pós-guerra, em que a racionalizaçãoé elementar para impulsionar o desenvolvimento econômico.
Como elucida o artigo “Análise do Plano de Desenvolvimento Institucional das Universidades Federais do Consórcio Sul-Sudeste de Minas Gerais” (MIZAEL et al., 2013), no Brasil, os primeiros planos são criados na década de 1930 com o mesmo intuito internacional de desenvolvimento macroeconômico, focando especificamente na estabilização monetária e fiscal (TONI, 2002). O documento cita ainda como exemplo, o Plano Salte (1948); o Plano Trienal (1963) e o Plano Nacional de Desenvolvimento – PND (1972-1974). Mais atualmente, a administração pública no âmbito federal tem adotado instrumentos como o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA. Segundo o documento citado:
O Plano Plurianual tem por objetivo projetar os programas, ações e políticas públicas, estabelecendo metas para longo prazo. Nele, os programas, ações, elementos de despesa responsável, prazos e recursos são detalhados. Tal prerrogativa tem como perspectiva elaborar projetos em longo prazo para promover o desenvolvimento econômico e social e ao mesmo tempo, servir de subsídio para avaliar a gestão. A LDO consiste em um documento que irá orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual, que deve estar de acordo com os objetivos estabelecidos no PPA. E por último, a LOA, que apresentará todas as metas, objetivos, ações a serem executadas, devendo essas estar de acordo com o PPA e a LDO. pp 26-27.
Dessa forma, conhecidos aqui em detalhe seus PDI’s, pretende-se analisar, nos próximos capítulos, o processo de Formulação, Implementação e Análise do Plano de Desenvolvimento Institucional de cada uma das Instituições de Ensino
Superior contempladas na presente tese. Cumpre dizer que alguns elementos foram fundamentais para que se pudesse realizar esta análise, de modo que as três principais fontes de informação e base de análise são os próprios PDI’s de cada Instituição de Ensino, as entrevistas realizadas com membros do grupo de trabalho responsável pelo processo do PDI em cada IES e o documento de apoio à Formulação de PDI, bastante rico em dados, contendo um quadro descritivo de cada legislação que implica a elaboração do Plano de Desenvolvimento Institucional.
É importante salientar que, ainda que seja um documento estabelecido, o PDI sofre alterações após sua elaboração para que se torne condizente com o cenário real. Ou seja, o documento vai sofrendo ajustes e emendas ao longo da gestão. Como observado nos capítulos anteriores, o processo de elaboração do PDI passa por três fases: Preparação, Diagnóstico (situação atual), Planejamento (situação desejada).
Antes de sua elaboração é importante que se realizem uma sequência de atividades prévias, estabelecendo a abrangência e o período de vigência do PDI, as equipes de execução e de apoio, as atividades de engajamento, o planejamento de comunicação do início do processo de elaboração do PDI, definição e descrição da metodologia de elaboração do PDI, a citação da proposta de trabalho da equipe, a consolidação dos documentos de referência, a identificação da visão, missão e valores da IES, e a estruturação de documento para registro de lições aprendidas e pontos de aprimoramento.
Após a realização dessas atividades prévias e em paralelo aos instrumentos de análise, recomenda-se que se utilizem algumas ferramentas de gestão estratégica, como Análise Swot, BSC, Cenários e Canvas, em sequência: análise do PDI anterior e seus resultados; Análise Swot; construção de cenários; inventário das necessidades; consolidação das necessidades.
Contudo, a despeito das citadas ferramentas auxiliares de planejamento, os PDI’s, que têm suas raízes conceituais, do ponto de vista teórico, no Ciclo de Política Pública, podem e devem ser analisados à luz da Formulação, da Implementação e da Análise, tal como as políticas públicas são analisadas.
Entende-se que a base para a formulação dos Planos de Desenvolvimento Institucional sejam as Políticas Públicas, existindo vasto registro de maneiras
recomendadas para que essa formulação se dê. Um dos propósitos desta análise é observar a correspondência ou não entre a teoria contida na literatura específica referente aos ciclos de Políticas Públicas, em que, entende-se, inserem-se os PDI’s e a execução de cada uma das instâncias destes ciclos. Assim, esse texto se organizará de forma a apresentar as bases teóricas das Políticas Públicas e as bases proposicionais dos PDI’s.
As Políticas Públicas são o terceiro estágio dos estudos em ciência política, cabendo a esse setor a investigação de como e por quais razões se implementam. O primeiro caminho é o estudo das instituições, cuja tradição se inicia em Madison e o segundo, a formulação do “bom caminho” dos governos, sustentada por Paine em referência às organizações locais como meio para uma prática ativamente democrática.
No artigo “Políticas Públicas, uma revisão da literatura”, Souza(2006) dedica um parágrafo para cada um dos quatro “pais” das Políticas Públicas, de modo sucinto e eficiente apresentando um histórico deste campo de estudos.
Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por meio de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz (SOUZA, 2006, p. 24).
Para Souza (2006), usualmente as políticas públicas consideram o cenário geral, ao invés de fragmentos, apesar da existência de ações pontuais. As políticas públicas hoje têm maior visibilidade devido a três principais fatores: primeiro, à adoção de políticas restritivas de gastos; segundo à adoção de políticas diversas às keynesianas, que incorrem em corte de gastos nos anos 1980 e, terceiro, especialmente na América do Sul e América Latina, a não construção de coalizões
que dessem conta de desenvolver politicamente esses países no mesmo passo em que estes atendam às demandas de inclusão social, segundo Souza (2006). Nota- se que as políticas públicas parecem surgir como passo necessário em um Estado democrático que se estabelece de forma relevante no cenário mundial.
O pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser: (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes.(SOUZA, 2006, p. 22)
Segundo o MEC, o Plano de Desenvolvimento Institucional – PDI “consiste num documento em que se definem a missão da Instituição de Ensino Superior e as estratégias para atingir suas metas e objetivos” (BRASIL, 2006). No site do MEC é possível estabelecer um primeiro contato com esse conteúdo, de forma bastante didática. Observa-se que os PDI’s abrangem três instâncias da administração das Instituições de Ensino Superior – IES: Dimensões – incluindo os níveis de organização institucional e pedagógica, corpo docente e instalações; categorias de Análise, que consistem em desdobramentos das Dimensões; e Indicadores, desdobramentos, por sua vez, das categorias de Análise.
Por sua natureza, o enfoque deste estudo dos Planos de Desenvolvimento recairá sobre os níveis das Dimensões, especialmente no que toca à organização Institucional, passando por alguns elementos fundamentais como participação democrática, definição orçamentária, desenvolvimento regional, limitações legais, articulação da gestão – interna (entre reitorias) e externa (com o governo) – etc.
Observa-se que a formulação dos PDI’s se dá de forma análoga à formulação de políticas públicas,a qual parte de um diagnóstico do cenário e da elaboração de alternativas para a implementação de tais e de sua entrada em agenda de governo. Do mesmo modo, a Instituição de Ensino Superior faz o diagnóstico de seu cenário, discute internamente e elabora alternativas de implementação de seu Plano de Desenvolvimento, gerando, enfim, o produto que é o próprio PDI o qual possui como parte da instrumentalização do planejamento um formulário que deverá ser preenchido pelas Instituições de Ensino Superior em que se deve explicitar os Eixos
Temáticos Essenciais do PDI, compostos por: “Perfil Institucional” (breve histórico da Instituição de Ensino, missão, objetivos e metas e área de atuação acadêmica); “Projeto Pedagógico Institucional – PPI (inserção regional, princípios, organização didático-pedagógica da Instituição, políticas de gestão, ensino, extensão e pesquisa, responsabilidade social); “Cronograma de Implantação e Desenvolvimento da Instituição e dos Cursos” (ensino presencial ou ensino a distância, número de vagas, dimensões das turmas, turnos de funcionamento, situação atual dos cursos); “Perfil do Corpo Docente” (titulação, regime de trabalho, experiência acadêmica no magistério superior e experiência profissional não acadêmica, plano de carreira, critérios de seleção e contratação, procedimentos para substituição dos professores do quadro, cronograma e plano de expansão do corpo docente); “Organização Administrativa” (estrutura organizacional, instâncias de decisão e organograma institucional e acadêmico, órgãos colegiados e de apoio às atividades acadêmicas); “Políticas de Atendimento aos Discentes” (bolsas, programas de nivelamento, atendimento psicopedagógico, organização estudantil e acompanhamento dos egressos); “Infraestrutura” (salas de aula, biblioteca, laboratórios, instalações administrativas, sala de docentes, coordenações, área de lazer e outros, acervo de livros e periódicos, assinatura de revistas e jornais, obras clássicas, dicionários, enciclopédias, vídeos, DVD, CD Rom’s e assinaturas eletrônicas, espaço físico para estudos, horário de funcionamento, pessoal técnico-administrativo, serviços oferecidos, laboratórios, instalações e equipamentos existentes e a serem adquiridos, recursos de informática disponíveis; recursos tecnológicos e de áudio visual, plano de promoção de acessibilidade e de atendimento diferenciado a portadores de necessidades especiais em consonância com o Decreto nº 5.296/04 e o Decreto nº 5.773/06); “Análise e Acompanhamento do Desenvolvimento Institucional” (procedimentos de autoanálise institucional em conformidade com a Lei nº 10.861/2004); “Aspectos Financeiros e Orçamentários” (demonstração da sustentabilidade financeira, incluindo os programas de expansão previstos no PDI, estratégia de gestão econômico-financeira, planos de investimentos, previsão orçamentária e cronograma de execução estabelecido em cinco anos). (BRASIL, 2007)
Entende-se que a formulação e os modos de condução dos PDI’s seja produto correlato das políticas públicas, e que portanto os principais elementos que
condensam e caracterizam as políticas públicas, na perspectiva de Souza (2003), como a análise comparativa entre projeção e ação do governo, o entendimento do governo e outros atores informais como agentes representantes da entidade Estado, a autonomia em relação à legislação, a intencionalidade das ações empreendidas, com foco em resultados imediatos que reverberam em impactos de longo prazo e a organização cíclica da política pública são elementos que se observam também no Plano de Desenvolvimento Institucional. Este, por sua vez, deverá servir de guia fundamental para as ações da Instituição de Ensino Superior que o formula.
É amplamente apresentado na literatura de administração que os planos organizacionais são divididos em três níveis: estratégico, tático e operacional, do maior para o menor quanto a sua amplitude e horizonte de tempo, e inversamente, quanto a sua riqueza de detalhes e ligação às operações da organização (OLIVEIRA, 2008). Por tal classificação, um PDI caracteriza-se como um plano estratégico. Por sua vez, diversos autores afirmam que o processo de formulação de um plano estratégico pode ser separado em quatro grandes etapas: diagnóstico, formulação, implementação e controle (MEGGINSON et. al., 1998).
Compreende-se como premissa para a elaboração tanto das políticas públicas quanto dos PDI’s que esse processo deve ser democrático desde seu princípio, utilizando-se de pesquisa de satisfação e detecção das necessidades, para que se dê o diagnóstico de problemas e se apresentem propostas que conduzirão à formulação de tais políticas. Para tanto, pressupõe-se a participação da comunidade na construção do planejamento. Além disso, é fundamental que haja uma equipe técnica dedicada ao processo de formulação. Esse grupo de profissionais, recomenda-se, deve distanciar-se fisicamente do espaço em análise, de modo a conseguir ter uma visão distanciada e ampla do cenário. No trabalho de formulação do PDI é necessário adquirir uma compreensão profunda sobre a estratégia e comprometimento em seu processo de elaboração. Fernandes et al. (2009), em estudo de caso sobre a formulação do Plano de Desenvolvimento Institucional de uma universidade pública evoca o ponto de vista de Bethlem (2004) para explicar:
Bethlem (2004), por sua vez, divide o processo de formulação do Planejamento Estratégico em atividades intelectuais e
comportamentais e a elaboração do plano estratégico inicial. As atividades intelectuais e comportamentais têm o objetivo de atingir um nível de conhecimento do conteúdo do planejamento (conceitos, definições e técnicas) e desenvolver a confiança do grupo que irá conduzi-lo. Para essa tarefa o autor enfatiza a necessidade de um “campeão de produto”, com profundo conhecimento no assunto, responsável por manter o processo funcionando, este poderá ser um consultor externo. Nesta fase deverão ser realizados seminários e reuniões para aprendizagem de conteúdo e metodologia, com participação de todos os envolvidos no processo, para um nivelamento de conhecimento e total uniformidade de linguagem. (FERNANDES et al., 2009, p. 5)
Outros aspectos fundamentais nos quais se deve pensar para um planejamento factível são a questão orçamentária e o cronograma. Destaque-se que, ainda que prevista no PDI a expansão, em qualquer instância, da Instituição de Ensino depende da aprovação do Ministério da Educação – MEC:
A recomendação do Plano de Desenvolvimento Institucional não autoriza, por si só, às IES implementarem a expansão nele prevista, devendo as mesmas, de acordo com os cronogramas apresentados no PDI, proceder às solicitações que se fazem necessárias, encaminhando seus pedidos, pelo Sistema Sapiens. Os Projetos Pedagógicos, incluindo a denominação de curso e o perfil proposto, devem ser objeto de análise posterior. (BRASIL, 2007).
Deste modo, percebe-se que o PDI não é uma ferramenta autônoma, estando atrelada a outras instâncias legais que ratificam ou vetam as decisões e ações implementadas no Plano de Desenvolvimento estabelecido. Isso, por sua vez, relaciona-se com a finalidade do planejamento no momento de sua formulação. Tal qual as políticas públicas, os Planos de Desenvolvimento Institucional se organizam em diferentes tipologias, a fim de definir o objeto e a ação a ser empreendida. Vejamos os tipos de políticas públicas:
[...] O primeiro tipo – as políticas distributivas – e conformado por aquelas que beneficiam urn grande número de pessoas, em escala
relativamente pequena e com reduzido grau de conflito. O segundo são as políticas redistributivas, que impõem restrições ou perdas a determinados grupos, pelo qual tern urn elevado grau de conflito.O terceiro tipo, as políticas regulatórias, são as que envolvem a burocracia, grupos de interesse na definição de ordens, proibições e regulamentações constitutivas, sendo que o seu grau de conflito vai depender da forma como se configura a política. Por último, as políticas constitutivas ou estruturadoras ditam as regras do jogo e definem as condições em que se aplicarão as políticas distributivas, redistributivas ou as regulatórias. (GELINSKI; SEIBEL, 2008)
Em alguns cenários, em paralelo aos planejamentos fiscais mais rígidos,ocorre o Incrementalismo em que decisões marginais e incrementais desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas governamentais (SOUZA, 2007 apud GELINSKI; SEIBEL, 2008).
Por outro lado, ainda que as formulações sejam um pouco herméticas no sentido de terem seus recursos e ações pré-estabelecidos e com expectativa de que se cumpram, a natureza desse planejamento é dinâmica e percebe-se que o cenário tem grande influência em relação ao modo como se orientará sua formulação e implementação, de maneira que é necessário moldar tal “rigidez” por meio da segmentação das etapas do trabalho, abrangido pelo “ciclo da política pública – Policy Cycle.
Tendo em vista o caráter dinâmico das políticas públicas, que podem sofrer modificações no processo de elaboração e implementação, Frey (2000, p.226) sugere a análise do ciclo político em cinco fases: (1) percepção e definição de problemas, (2) agenda setting, (3) elaboração de programas e decisão, (4) implementação de políticas e, finalmente, (5) a análise de políticas e as correções que se fizerem necessárias. Com essa classificação, o autor avança, em termos conceituais, em relação às classificações (de três fases) tradicionalmente propostas para o ciclo: formulação, implementação e controle.
Há ainda diferentes modelos de formulação e implementação das políticas públicas e portanto dos PDI’s, os quais definem como serão tratados os problemas e direcionados os recursos humanos e fiscais. Alguns desses modelos entendem a correlação entre demandas e soluções como um fogo cruzado anárquico cujas
resoluções são escassas em relação aos problemas existentes, são eles o modelo “lata de lixo” garbage can (COHEN, 1972) e o “Modelo de múltiplos fluxos” multiple streams (KINGDON, 1984)
O modelo de Kingdon (1984), no entanto, entende que é possível compreender e organizar tal anarquia, apesar de operarem em territórios com alto grau de ambiguidade e incerteza. (Gelinski; Seibel, 2008, p. 230)
Existem modelos aparentemente mais otimistas, como o modelo de “Coalizão de defesa” advocacy coalition (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993) em que se entendem as políticas públicas como sistemas pelos quais circulam as informações fornecidas pelo contexto, “[...] os quais dão os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública” (Capella apud Gelinski e Seibel, 2008) Nesse modelo, crenças, valores e ideias da Instituição que empreende a política pública são norteadores das formulações.
Em outro modelo, de “Arenas sociais” policy networks, a formulação de políticas públicas requer a participação ativa dos atores envolvidos, de modo mais informal do que nos demais modelos, na medida em que se pretende desvincular da mera relação institucional, humanizando o processo em cujas demandas são mais palpáveis e a realização aparentemente mais imediata. O próprio destino das verbas é bastante direcionado. Neste sentido, apesar da horizontalidade e desejável desburocratização, caso a conjuntura sofra mudanças, pode-se enfrentar o atravancamento das ações, na medida em que estas já foram previstas, inclusive do ponto de vista orçamental, no momento da formulação.
Outro modelo interessante é o de "equilíbrio interrompido" ou ''pontuado'', empreendido por Baumgartner e Jones (1999), partindo de princípios da biologia e da computação e que entende os momentos de expansão e recolhimento presentes na política pública de modo que tais flutuações atingem não somente o futuro, mas a política pública formulada anteriormente.
Há ainda modelos fortemente influenciados por políticas gerencialistas (public management):
Sob influência do gerencialismo público (public management) e das políticas restritivas a gastos, as políticas públicas passariam a ser focadas na busca da eficiência. Souza (2007) menciona que além da
eficiência, o fator credibilidade (regras claras) e a questão da delegação tern sido a tônica no desenho de políticas públicas. Os trabalhos nessa linha enfatizam questões como a eficiência e a racionalidade das políticas públicas via desregulamentação, privatização e reformas no sistema social. (GELINSKI; SEIBEL, 2008, p. 232)
Como bem observam Gelinski e Seibel (2008), no entanto, após 1990 os modelos de política pública se distanciam de sua aparência gerencialista e se aproximam de uma tendência participativa em que se supõe um enfoque nos problemas sociais mais do que na gestão fiscal.
Além da definição de tipologia, respeito ao ciclo de política pública e escolha do modelo, há outros aspectos que se devem considerar para a formulação das políticas públicas, como a maneira como se entende o Estado e seu papel, e quem elabora tais políticas e por quais princípios são regidos, e quem será beneficiado por tais políticas.
O conteúdo ou agenda das Políticas Públicas dependerá, em primeira instância, da concepção do Estado por parte daqueles que elaboram as Políticas Públicas. O que está em jogo é elucidar quem define