BRASIL
Dando prosseguimento à análise comparativa entre os processos das políticas públicas e os processos do Plano de Desenvolvimento Institucional, neste capítulo se analisará a etapa de implementação dos PDI’s nas Instituições de Ensino Superior, a princípio num viés teórico em que, posteriormente, será analisado empiricamente por meio dos levantamentos realizados nas IES analisadas.
Feito o diagnóstico da necessidade da comunidade a ser atendida pela política pública, deve-se formular uma política que dê conta dessa carência ou demanda e, posteriormente, dever-se-há implementar esse planejamento. Da mesma forma, no âmbito das universidades, feito o diagnóstico das necessidades da IES, formular-se-ão ações e se definirão agentes que serão responsáveis por garantir a implementação do planejamento estabelecido.
4.1 Implementação
Em relação à análise da Implementação, é importante que se verifique se de fato foi implementado o Plano como uma ferramenta eficaz, eficiente e efetiva, além de apropriada para a gestão das Instituição de Ensino. A teoria top-down e bottom- up, também explicitada nos capítulos anteriores, pode servir como condutor analítico do processo de Implementação na IES.
Por conta da barreira orçamentária, pode-se observar, especialmente considerando os elementos extraídos das entrevistas, que os PDI’s, em sua grande maioria, são uma espécie de cumprimento protocolar para fins de legalidade das atividades de funcionamento perante o Ministério da Educação. Em algumas universidades, embora haja engajamento e entusiasmo dos sujeitos envolvidos com o sistema de planejamento, esbarra-se na questão financeira e no não desdobramento em projetos estratégicos.
Notou-se que para que se identifique a eficiência do processo, deve haver um conjunto indissociável para a gestão Universitária, com quatro vértices que devem estar absolutamente ligados, em sequência:
Avaliação institucional> Plano de Desenvolvimento Institucional, ou equivalente (como o Planes da Unicamp), com o acoplamento do plano de gestão da reitoria > aplicação direta de recursos financeiros ao processo >projetos estratégicos, financiados, quando necessário.
Notou-se com a pesquisa que, apesar dos esforços dos indivíduos envolvidos, há pouca efetividade e eficácia de modo geral, pois como não há recursos diretamente aplicados e tampouco o desdobramento do planejamento em projetos estratégicos, a análise é de que os PDI’s têm pouca aplicabilidade nas decisões tomadas pelas equipes de gestão das IES. Ou seja, apesar de algumas IES estarem muito envolvidas com o processo de planejamento, não há um grau relevante de efetividade. Há ainda casos em que sequer existe esse grau de envolvimento com o processo, como se poderá observar no levantamento.
Pode-se dizer que, no Brasil, somente a Unicamp de fato planeja, mesmo não tendo a obrigatoriedade protocolar de realização do PDI, executando um planejamento análogo. A Unicamp, com os Planes, alinha com a avaliação institucional de forma umbilical e aplica suas finanças desdobrando seus recursos em projetos estratégicos.
De modo geral, nas entrevistas nota-se a relação, às vezes conflituosa, entre os planos de gestão das reitorias e os planejamentos estratégicos, visto que estes últimos podem ser atrelados a certo plano de governo, ainda que muitas vezes restringido por questões orçamentárias, como pode-se notar no item concernente à análise, enquanto o primeiro seria um plano de gestão elaborado pelas reitorias e legitimados pela comunidade e, de certo modo, decidido por todos.
Nessa perspectiva, Osborne e Gaebler (1994) consideram que a combinação pacífica e voluntária de governo e sociedade concorre para a providência rápida dos problemas mediante os conselhos cidadãos dos líderes empresariais e das autoridades responsáveis, todos colaborando para o desenvolvimento mais eficaz do Estado, alcançando assim, maior equilíbrio e melhor gerenciamento das políticas governamentais.
gerenciamento das mudanças , dizendo que “[...] preparar um plano é fácil. Elaborar um plano bom e exequível exige qualidades do planejador. Implementar as propostas do plano, isto sim, é difícil” (CONTADOR, 1995, p. 56, apud Revista GUAL, 2012, p. 27)
O que se nota é a impreterível necessidade de executar um duplo planejamento, que abranja tanto administrar o presente para os problemas do dia a dia quanto planejar, a fim de que as resoluções paliativas do agora sejam superadas no quadro futuro. Ainda segundo MEC (BRASIL, 2002b):
O planejamento nas universidades, representado pelo Plano de Desenvolvimento Institucional, segundo a Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004 (BRASIL, 2004), tem por objetivo apresentar a missão, ações, objetivos, metas, prazos e resultados a serem alcançados durante a gestão. De acordo com o MEC, o PDI é: [...] o documento que identifica a Instituição de Ensino Superior (IES), no que diz respeito à sua filosofia de trabalho, à missão a que se propõe, às diretrizes pedagógicas que orientam suas ações, à sua estrutura organizacional e às atividades acadêmicas que desenvolve e/ou que pretende desenvolver (BRASIL, 2002b, p. 2).
No âmbito das universidades, o planejamento passa, necessariamente, pela gestão do conhecimento, considerando ser esse o produto final da Instituição de Ensino, alinhado a todos os equipamentos da Instituição, como os setores de pesquisa, ensino e extensão. Assim, para que se faça uma implementação coerente, é necessário considerar previamente esse fator, pensando o conhecimento como recurso estratégico a ser gerido pelo PDI, que por sua vez deve ser uma ferramenta eficiente.
A gestão do conhecimento é fundamental para que o processo de aprendizagem seja bem sucedido, sendo essa uma das preocupações que se tem no momento da implementação do Plano de Desenvolvimento Institucional aplicado às IES. Segundo Hitt, Ireland e Hoskisson (2008):
[...] a estratégia é um conjunto integrado e coordenado de ações, definido com o objetivo de explorar competências essenciais e obter vantagem competitiva, isto é, a empresa, ao definir suas estratégias, está declarando o seu propósito como organização.
Ressalta Freitas Júnior (2009: 28) que uma estratégia se inicia com a definição de como usar de forma mais eficaz, recursos escassos em ambientes em constantes mudanças. (HITT et al., 2008 p. 244)
A dificuldade em implementar políticas públicas está diretamente ligada à relação entre formação política e resultados políticos, divergentes entre si devido à diferença entre o quadro que se projeta e que, por mais detalhado e cuidadoso que seja, ainda é uma projeção de futuro baseada em dados passados – mesmo que recentes –, estáticos e diversos do dinamismo conjuntural; essa diferença poderá ser constatada nos dados empíricos levantados e nesta tese abordados.
Além dessa diferença de cenário, há uma diferença entre o comportamento projetado dos atores envolvidos e os sujeitos factualmente participantes da implementação; infelizmente, constata-se que em muitos casos, há pouco envolvimento dos dirigentes, por exemplo, sendo essa incongruência identificada também, por diferentes motivos, entre docentes, discentes e funcionários.
Se por um lado os dirigentes não se envolvem completamente com o projeto por falta de intimidade com as questões tocadas pela política pública, podendo ser estas bastante imediatas, como a distribuição de vacinas, a reorganização de novas frotas de ônibus, a melhoria e a construção de novas escolas, por outro lado, os participantes mais próximos de tais questões e dos benefícios que as políticas públicas bem formuladas e implementadas gerariam percebem a política pública como uma questão institucional que deveria ser tratada, analisada, formulada, implementada e avaliada apenas pelas esferas mais elevadas da Instituição, como os pensadores da polis grega, encastelados sob a aura ideal da iluminação.
No caso das políticas públicas direcionadas às Instituições de Ensino Superior, não é diferente; há uma incongruência entre o Plano de Desenvolvimento Institucional e a implementação do mesmo, de modo que o PDI está para o conceito, assim como a Implementação está para a matéria; de modo que haveria um espelhamento, se não fosse o fato de alguns conceitos não encontrarem correspondência material na realidade física.
Percebe-se que essa incongruência decorre da falta de articulação interna entre os que formulam e os que implementam, apesar de, em teoria, cada uma das etapas terem a participação de todos. Além disso, há um fator fundamental que
atravanca os processos de implementação das políticas públicas; as verbas, que deveriam ser a chave para abrir o fluxo de implementação das políticas é restrito, escasso ou inexistente ou, quando existente, muitas vezes não pode ser usado, pois, no momento em que se formulou a política, pensou-se em destinar certa quantia a certa demanda a qual, por mais que tenhamocorrido mudanças nos planos no período entre a formulação e a implementação, o valor é “carimbado” e com destino certo, ainda que as rotas tenham sido alteradas.
Sem dúvida, muitas vezes as legislações também representam um empecilho para a implementação e execução dos PDI’s, por seu potencial aspecto obsoleto, que não acompanha as mudanças necessárias e impostas pelo momento presente, por conta da rigidez dos processos burocráticos, que em boa parte as caracterizam tanto na criação e alteração quanto na aplicabilidade.
Esta tese contém material empírico que aponta amplamente essa dualidade entre a implementação projetada e realizada nas Instituições de Ensino. Isso porém não dispensa que o trabalho se valha das teorias da implementação das políticas públicas, com destaque à de Hill (2002), cuja produção acadêmica será largamente utilizada aqui, entendendo a consistência deste material, especialmente por haver a compreensão de que essa é uma etapa fundamental do processo e que, portanto, não pode ser negligenciada.
4.2 Debates e posicionamentos sobre Implementação
Não se pode dizer que o setor da implementação foi negligenciado, como se argumentava largamente nos anos 1960, talvez por sua imprevisibilidade, relegando a abordagem concernente à implementação aos setores de análises políticas e estudos administrativos, e não vinculando esse setor às políticas públicas, compreendendo-o como campo de estudos e de práxis. Hill (2002) demonstra que há teóricos que segregam a implementação tanto do ciclo de política pública quanto da administração pública.
Também encontraremos pelo menos um teórico da implementação (Hjer, ver p.53-5) que sugere que os estudos de implementação devem ser vistos como distintos dos estudos da administração pública [...](Hill, 2002, p. 42)
A implementação é em si uma etapa complexa das políticas públicas e necessariamente o estudo desta secção do ciclo de políticas públicas ultrapassa essa esfera e adentra os estudos concernentes à administração pública. O que não se pode fazer é restringi-la a apenas essa abordagem.
De fato, há incertezas iniciais nos processos baseados em hipóteses e projeções, o que de algum modo justificaria os argumentos que deslocam a implementação dos ciclos, no entanto, é necessário compreender a implementação como etapa de um mesmo fenômeno e portanto deve-se articular aquela com os demais processos do ciclo de políticas públicas.
Como bem observa Hill (2002), o problema da relação entre implementação e formulação de políticas tem sido debatido amplamente nos setores especializados, principalmente nos primeiros anos dos estudos sobre Implementação. Esse debate gerou uma polarização em torno do díptico, cuja perspectiva passou a denominar-se top-down e bottom-up.
Separar implementação da formulação de políticas públicas é apenas parte de um problema mais amplo relativo às características de cada etapa do processo, as quais sofrem variações tanto por conta de ocorrer em diferentes locais e períodos quanto por haver a participação de diferentes agentes nesses diversos contextos.
Assim, como observa Hill (2002), não é possível fazer uma teoria geral da implementação, sendo necessário, ao contrário, fazer um recorte específico dos processos de implementação. A questão que se deve manter em vista, relativa à compreensão da implementação, é “como realizar o projeto idealizado?”.
Pensando nisso, Hill e Hupe (2002) apontam dois elementos que resumem o motivo da dificuldade na implementação: a variação entre problemas abordados pelas políticas públicas, ou tipos de problemas; e a variação entre contextos institucionais, os quais devem incluir questões referentes à medida em que as generalizações aplicam-se fora de sistemas políticos específicos ou contextos nacionais.
Dentre os formuladores da teoria top-down estão os fundadores dos estudos da implementação, Jeffrey Pressman e Aaron Wildavsky. Para eles, implementação édefinida em termos de sua relação com a política estabelecida nos documentos oficiais e resumem numa frase: “políticas públicas normalmente contêm os dois, objetivos e meios para atingi-los” (PRESSMAN; WILDAVSKY, 1984 apud HILL; HUPE, 2002, p. 44)
Segundo Hill (2002), em suas análises, Pressman e Aaron argumentam que se as ações dependem das conexões na cadeia de implementação, então a cooperação entre os agentes dessa cadeia deve ser profunda e afinada; do contrário, pequenas falhas, cumulativamente, podem tornar-se grandes perdas no processo de modo geral, e propõem que a questão seja analisada matematicamente. A maior quantidade de agentes, no caso da implementação, passa a ser, ao invés de fator favorável à política pública, fator de risco para sua implementabilidade e isto não soa muito otimista.
É necessário vislumbrar a implementação de políticas públicas por uma perspectiva que abarque a potencialidade do trabalho integrado entre os agentes. De fato, a soma das múltiplas pequenas falhas pode ser nociva para o projeto como um todo mas, havendo o tratamento adequado para cada célula produtiva, os resultados tendem a ser concernentes com o projetado. Outro ponto importante, é a necessidade de, ao longo do processo de implementação, realizar ajustes no objetivo, de modo coerente com os resultados que vão sendo colhidos gradualmente, sem no entanto deturpar a política pública. É, logo, necessária uma margem de segurança durante a implementação ou, em termos menos rígidos,
flexibilidade.
Em contraposição a esses autores e sua teoria, Hill (2002) menciona os estudiosos da escola americana, Donald Van Meter e Carl Van Horn, que apresentam outra teoria. Numa perspectiva mais teórica e menos informativa, como teria sido a teoria de Pressman e Wildvsky, Van Meter e Van Horn sustentam sua teoria em três pilares literários: relações intergovernamentais; impacto das políticas públicas e das decisões judicial; teoria da organização e mudanças organizacionais e conformidade.
Essa nova teoria teria surgido da necessidade de organizar as políticas públicas a partir de suas falhas e dificuldades de implementação, numa abordagem quantitativa aparentemente simples, em que se verifica a quantidade de mudanças reclamadas pela política pública e a quantidade de consensos relativos à consideração sobre tais mudanças e em sua implementação. Segundo essa teoria, denominada system building, seria mais factível implementar mudanças marginais do que mudanças centrais, pois naquelas haveria maior consenso na implementação.
Segundo Hill (2002), para Van Meter e Van Horn a implementação das políticas públicas seria como um processo que começa com uma decisão inicial da política pública. O problema deste ponto de vista é o afastamento que a implementação toma da política pública, de modo que pareça pertencer a outro setor de estudos. Esse afastamento da implementação em relação à política pública que a propõe é justificada pelos dois estudiosos como sendo o movimento da própria implementação, cuja condução dá-se longitudinalmente e nunca deve ser estendida fora do período em questão.
Hill (2002) explica que, segundo os autores, as variações no processo de implementação dão-se basicamente por seis fatores: padrões de políticas públicas e objetivos, os quais elaboram os objetivos gerais da decisão política para fornecer padrões concretos e mais específicos para avaliar o desempenho; disponibilização de recursos e incentivos; a qualidade do relacionamento interorganizacional; a característica das agências no processo de implementação; o ambiente social, político e econômico; e a responsabilidade dos agentes de implementação, no âmbito cognitivo da política pública, no âmbito de sua posição em relação à política (neutralidade, aceitação ou rejeição) e a intensidade de sua responsabilidade (Van
METER; Van HORNapud HILL, 2002). Observando o organograma, compreende-se com maior clareza o caráter transversal do processo de implementação na perspectiva dos autores:
Fonte: Van Meter e Van Horn, 1975, apud Hill, 2002: Modelo de processo de implementação de política pública.
Outro teórico citado por Hill (2002), é Eugene Bardach, cuja teoria fixing the game consolidada no livro The implementation game, de 1977, aponta para a perspectiva top-down associada ao reconhecimento da inevitabilidade de se estabelecer uma interface com metas predeterminadas, como num videogame, cujo design do projeto prevê possibilidades de caminhos ao jogador que, por sua vez, deve perfazer certas rotas para alcançar os objetivos do jogo. Essas rotas estariam previstas na política pública e caberia ao agente segui-las. No entanto, as relações não estariam estabelecidas nesta teoria, sendo possível construir vínculos informais que aproximem o jogador das pequenas metas e da meta final.
Dando seguimento à cronologia das teorias referentes à implementação, elencadas por Hill (2002), veja-se a abordagem de Paul Sabatier e Daniel Mazmanian com o modelo process modelling, a qual compreende que as decisões da política pública são tomadas em um nível superior, questionando em que medida as ações de implementação dos altos funcionários e grupos específicos consistem nos direcionamentos da política pública; em que medida os objetivos são atendidos ao longo do tempo; quais são os principaisfatores que afetam a política pública,
seus resultados e impactos, ambos com relevância tanto para a política quanto para outros aspectos politicamente significantes; como se dá a reformulação da política pública ao longo do tempo, com base na experiência de implementação (SABATIER, 1986 apud HILL, 2002).
Essas questões apontam para um novo modo de pensar o processo de implementação, que considera a tratabilidade do problema, a não sustentabilidade das variáveis que afetam a implementação e a compreensão da política pública como ferramenta estrutural da implementação (SABATIER; MAZMANIAN, 1980 apud HILL, 2002)
Obviamente, o processo de implementação exige esforços, identificação de dificuldades e alguma porosidade no estatuto, que permita a esse a absorção de elementos contextuais não previsto por si, qualquer que seja sua abordagem. Hill (2002) aponta algumas recomendações para a implementação das políticas públicas a partir do que Brian Hogwood e Lewis Gunn sugerem:
* que circunstâncias externas à agência implementadora não imponham constrangimentos incapacitantes;
* que tempo suficiente e recursos suficientes sejam disponibilizados para o programa de implementação;
* que não só não haja restrições em termos de recursos globais, mas também que, em cada etapa do processo de implementação, a combinação de recursos necessária esteja realmente disponível;
* que a política a ser implementada se baseie em uma teoria válida de causa e efeito;
* que a relação entre causa e efeito seja direta e que existam poucos, se houver, empecilhos;
* que exista uma única agência de implementação que não precise depender de outras agências para o sucesso, ou, se outras agências devam estar envolvidas, que o relacionamento de dependência seja mínimo em número e importância;
* que haja uma compreensão completa e um acordo sobre os objetivos a serem alcançados e que essas condições persistam ao longo do processo de implementação;
* que, ao avançar em direção aos objetivos acordados, seja possível especificar, em detalhes completos e sequência perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;
* que exista uma perfeita comunicação entre os vários elementos envolvidos no programa e a coordenação; e
* que aqueles em posição de autoridade possam exigir e obter a perfeita obediência.
(Hogwood e Gunn, 1984 apud Hill, 2002. Trad. nossa)23
É evidente que a implementação ultrapassa as fronteiras da política pública e adentra o âmbito da administração, de modo que é importante que exista um modelo ideal de administração e a constante comparação e busca de equiparação da realidade e suas práticas àquele modelo.
Até aqui, viu-se abordagens que compreendem ser necessário implementar “de cima para baixo”; veja-se agora abordagens que, ao contrário, propõem que a implementação deva ocorrer de “baixo para cima” e os desafios dessa abordagem. As análises comportamentais do corpo de frente das agências de política pública empreendidas por Michael Lipsky, são fundamentais para compreender a teoria bottom-up e pode-se considerá-lo como precursor desta perspectiva, segundo Hill (2002). O autor que explana suas ideias em 1971 – anteriormente à consolidação da teoria da implementação – referia-se àquele corpo de frente da implementação por street-level bureaucrats, algo como “burocratas de nível de rua”, ou seja, que lidam com as pessoas de modo geral, que não estão num nível superior e, portanto, conheceriam melhor as questões abordadas pelas políticas públicas. Sua teoria é muitas vezes reduzida a uma demonstração das dificuldades de controle das ações