ANTECEDENTES DA EBSERH: ACÓRDÃOS DO TCU, REHUF E MP Nº 520/

Ficou evidenciado que, além da função precípua de ensino, pesquisa e extensão, os HUs garantem assistência à saúde à população brasileira. Apesar da referência na formação de profissionais e no atendimento à população, desde a década de 1980, há uma crise decorrente do subfinanciamento destas instituições no país, no qual um dos efeitos foi o “déficit de profissionais pela falta de realização de concursos públicos e que acarretou numa grande precarização de serviços” 544_{. O crescimento no atendimento aos cidadãos via SUS, auxiliando} nas deficiências da rede pública de saúde, contribuiu para o aumento de custos545.

Como consequência, as Universidades Federais passaram a contratar mão de obra terceirizada por meio das fundações de apoio, o que resultou em auditorias e contestações do Tribunal de Contas da União (TCU), bem como na elaboração de documentos do órgão

543 _{WHO. The proprer function of teaching hospitals within health systems. Paris: Institute for Health Policy}

Studies, 1995, p. 26. Disponível em:

http://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/63088/WHO_SHS_DHS_96.1.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 20 dez. 2018.

544 _{OLIVEIRA, Gabriela de Abreu. A compatibilidade dos princípios e modelo de Estado que subjazem ao} SUS e a EBSERH (Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares). 2014. 191 páginas. Dissertação (Mestrado)

– Faculdade de Filosofia, Pontíficia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, p. 99.

545 _{LAMENHA, Rafaela Vieira. A Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares como solução para a crise dos}

Hospitais Universitários: determinações econômicas e políticas. In: CORREIA, Maria Valéria Costa. Política de

saúde no Brasil e fortalecimento do setor privado: desmonte do SUS público, estatal e universal. Maceió:

fiscalizador indicadores de que aproximadamente 26 mil trabalhadores estavam em situação irregular dentro dos Hospitais Universitários. Além disso, os servidores terceirizados eram custeados com dinheiro do orçamento hospitalar, que deveria ser investido na educação de profissionais e assistência à saúde546. À época do posicionamento, o Tribunal resolveu que a situação deveria ser resolvida com a realização de concursos públicos até o ano de 2010547_.

O panorama de crise desenhado nos HUs era reflexo da ausência de aumento proporcional no financiamento, acrescido à “incorporação de alta tecnologia e os gastos com pessoal terceirizado”, que abrangeu ainda

o uso dos recursos de produção dos hospitais para custeio de gastos em outras áreas; o sucateamento dos equipamentos por ausência de investimentos do governo na manutenção e compra de novos insumos; o não reajuste da tabela do SUS, que se mostrava há muito defasada, em virtude do baixo financiamento do setor; o déficit de servidores e a consequente contratação “irregular” de mão de obra terceirizada com a utilização de verbas públicas destinadas à assistência; e o alto índice de endividamento dessas instituições548.

Desta feita, três acórdãos do TCU se dedicaram a tratar do tema: (a) nº 1.520/2006; (b) nº 2.731/2008; e (c) nº 2.813/2009.

Ao versar sobre a terceirização no âmbito da Administração Pública Federal, o acórdão nº 1.520/2006 reiterou a necessidade da substituição gradativa, até 2010, dessa mão de obra por uma concursada, já que as atividades-fim do Estado não poderiam, àquele tempo, serem terceirizadas e os órgãos estatais não deveriam se valer de forma desproporcional, e ilegal, desta modalidade de contratação de trabalhadores para atividades exclusivas de servidores públicos549. Elaborou-se o entendimento no sentido de que não caberia terceirização das atividades-fim dos hospitais, “sob pena de burla à exigência constitucional do concurso público para o acesso ao cargo e, ainda, à própria lei trabalhista”550_.

O documento apela à racionalidade ao ponderar, na situação do Hospital Universitário da Universidade Federal de Sergipe, acerca da relação existente entre a prestação de um serviço público e a forma de contratação de seus prestadores. Por mais que exijam uma conduta

546 _{LAMENHA, Rafaela Vieira. A Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares como solução para a crise dos}

Hospitais Universitários: determinações econômicas e políticas. In: CORREIA, Maria Valéria Costa. Política de

saúde no Brasil e fortalecimento do setor privado: desmonte do SUS público, estatal e universal. Maceió:

Edufal, 2018, p. 59.

547 _{OLIVEIRA, Gabriela de Abreu. A compatibilidade dos princípios e modelo de Estado que subjazem ao} SUS e a EBSERH (Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares). 2014. 191 páginas. Dissertação (Mestrado)

– Faculdade de Filosofia, Pontíficia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, p. 99.

548 _{LAMENHA, Rafaela Vieira. Op. Cit., p. 58.}

549 _{TCU. Acórdão nº 1.520, de 23 de agosto de 2006. Disponível em:}

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A1520%252 0ANOACORDAO%253A2006/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/f alse/1/false. Acesso em: 26 set. 2018.

“versátil e audaz” dos gestores, os atos e procedimentos administrativos devem observar a constitucionalidade e a legalidade, razão pela qual o TCU ponderou que a busca pela economicidade na aplicação de recursos públicos não deve inviabilizar a legalidade, que é o norte da Administração Pública551.

O acórdão nº 2.731/2008 aprofunda a análise da relação entre Instituições Federais de Ensino Superior e as Fundações de Apoio, observando, por meio de auditorias, a existência de diversos problemas, entre eles, a concentração do orçamento público dos hospitais universitários nas mãos dessas fundações (com a formação de caixa-dois) e outras questões relativas à gestão, tais como, irregularidades nas terceirizações e licitações, ausência de transparência e publicidade, contratação de fundações não credenciadas no Ministério da Educação e/ou Ministério da Ciência e da Tecnologia. Propõe, ao final, que seja observada a autonomia universitária e a legalidade nas funções de uma Fundação de Apoio552.

O TCU destaca que as Fundações construíram uma “autonomia às avessas” nas Universidades, distanciando-as do controle da contabilidade pública553. Gabriela de Abreu Oliveira afirma que “de acordo com a Associação de Docentes da USP, o problema com essas fundações chegou a destituir o Reitor da UnB, em 2008, e, consequentemente, isso foi o prenúncio da crise desse modelo de autonomia”554_.

Mais uma vez, o TCU ressaltou que as falhas apresentadas pelos HUs demandariam “um diagnóstico urgente de suas causas”, prevendo a ampliação do controle dos atos praticados nessas instituições, cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade, não poderia ser justificada por

551 _{“Resta inequívoco que a contratação de trabalhadores terceirizados para o exercício de tarefas próprias de}

servidores públicos é afronta direta ao princípio da seleção mediante concurso público, além de afronta à lei trabalhista, que restringe as possibilidades de terceirização às atividades-meio de qualquer organização, púbica ou privada, e, ainda assim, condicionada à inexistência de relação de pessoalidade e subordinação direta. Ademais, a ilegal terceirização de serviços públicos pode trazer consigo uma armadilha. A informalidade dos critérios de seleção de pessoal terceirizado pode vir a servir de anteparo à indicação da pessoa que irá ocupar o posto de trabalho, dando margem à ocorrência de práticas patrimonialistas de apadrinhamento ou nepotismo. Daí a necessidade de haver contratação de serviços e não locação de mão-de-obra individualmente selecionada. Ressalte- se que ocorrências dessa natureza foram identificadas no âmbito do TC 013.742/2004-9, que teve o objetivo de avaliar o modelo de terceirização vigente na Administração Pública Federal”. TCU. Acórdão nº 1.520, de 23 de

agosto de 2006. Disponível em:

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A1520%252 0ANOACORDAO%253A2006/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/f alse/1/false. Acesso em: 26 set. 2018.

552 _{TCU. Acórdão nº 2.731, de 26 de novembro de 2008. Disponível em:}

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A2731%252 0ANOACORDAO%253A2008/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/f alse/1/false. Acesso em: 26 set. 2018.

553 _{Idem. Ibidem.}

554 _{OLIVEIRA, Gabriela de Abreu. A compatibilidade dos princípios e modelo de Estado que subjazem ao} SUS e a EBSERH (Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares). 2014. 191 páginas. Dissertação (Mestrado)

meras “limitações do sistema e ausência de opções legais disponíveis aos gestores”. Porém, o Tribunal reconhece que a fiscalização pontual e localizada é insuficiente, demandando uma solução conjunta entre as Instituições Federais de Ensino Superior e dos Ministérios da Saúde, Educação e Planejamento “na elaboração e na execução dos contratos com suas fundações de apoio e com os hospitais universitários”, que envolveria a centralização e o cruzamento de dados da educação e da saúde pública brasileiras555.

No ano seguinte, o acórdão nº 2.813 direcionou a fiscalização aos Hospitais Universitários na discussão de “questões relativas a autonomia, financiamento, estruturação, quadro de pessoal e inserção na rede do SUS”, elaborando determinações, recomendações e comunicações que objetivavam identificar “problemas, boas práticas e oportunidades de melhoria nas áreas de gestão estratégica, recursos financeiros, pessoal, materiais, insumos e equipamentos, sistemas de informação, avaliação de desempenho institucional e contratualização” e estabelecendo o prazo de 180 dias para que os Ministérios competentes observassem as competências listadas556.

Gabriela Abreu Oliveira sintetiza as recomendações do Órgão de fiscalização a partir da necessidade de pensá-los como unidades gestoras plenas com os seguintes parâmetros:

(a) agrupamentos de hospitais vinculados a mesma instituição federal, com criação de complexos hospitalares com administração única; (b) definição de metas, de indicadores e atribuições de responsabilidades por resultados; (d) gestão dos recursos pelo próprio hospital, excluindo as transferências dos mesmos para fundações de apoio; (e) previsão de mecanismos de avaliação periódica, incluindo pesquisas de satisfação e com a divulgação dos resultados obtidos, (f) implementação da ideia de

benchmarking entre os hospitais universitários; (g) inclusão da necessidade de criação

de metas anuais para elaboração de protocolos clínicos com base em evidências e que levem em conta o custo/efetividade dos procedimentos, tratamentos e medicamentos propostos; (h) fixação de parâmetros mínimos de produtividade para a realização de consultas ambulatoriais e outros procedimentos considerados convenientes; (i) implantação de mecanismos de responsabilização de servidores dos HUs por resultado; (j) verificação da legalidade do aumento de terceirizados nos HUs; (k) aplicação da EC nº 19/1998 como relevante para a questão de pessoal nos HUs que precisam ser dotados de quadro de pessoal próprio e de plano de carreira de servidores compatível com as peculiaridades das atividades de assistência à saúde557_.

555 _{TCU. Acórdão nº 2.731, de 26 de novembro de 2008. Disponível em:}

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A2731%252 0ANOACORDAO%253A2008/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/f alse/1/false. Acesso em: 26 set. 2018.

556 _{TCU. Acórdão nº 2.813, de 25 de novembro de 2009. Disponível em:}

https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/%252a/NUMACORDAO%253A2813%252 0ANOACORDAO%253A2009/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/f alse/1/false. Acesso em: 26 set. 2018.

557 _{OLIVEIRA, Gabriela de Abreu. A compatibilidade dos princípios e modelo de Estado que subjazem ao} SUS e a EBSERH (Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares). 2014. 191 páginas. Dissertação (Mestrado)

Da leitura desses documentos, constata-se a necessidade de reestruturação dos Hospitais Universitários, de forma a alterar seu modelo de gestão, mas garantindo o cumprimento de preceitos e normativas basilares da administração – entre eles a legalidade – e saúde públicas, bem como aspectos que envolvem o controle, seja da União (interno) ou social.

Como primeira grande resposta às constatações e cobranças do TCU, o governo federal instituiu o Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF) por meio do Decreto nº 7.082/2010558_{, sob justificativa da necessidade do} atendimento às antigas reivindicações dos hospitais e do panorama de crises orçamentária, de autonomia e de pessoal559_.

O artigo 2º do Decreto define o objetivo do Programa, qual seja, a criação de requisitos “materiais e institucionais para que os hospitais universitários federais possam desempenhar plenamente suas funções em relação às dimensões de ensino, pesquisa e extensão à dimensão da assistência à saúde”.

A proposta inicial do REHUF era manter a integração entre Universidades (autarquias federais) e HUs sob o regime jurídico administrativo de direito público. Seriam diretrizes a serem aperfeiçoadas nos HUs: os “mecanismos de financiamento”; “processos de gestão”; “estrutura física”; “parque tecnológico”; “quadro de recursos humanos”; e “atividades hospitalares vinculadas ao ensino, pesquisa e extensão, bem como à assistência à saúde”560_{. Ou} seja, exatamente os que o TCU considerou mais problemáticos.

É importante destacar, ainda, que os parágrafos 1º e 2º do artigo 2º do referido Decreto mencionam os objetivos específicos atribuídos aos HUs, atualizando a necessidade de articulação destes ao Serviço Único de Saúde, dada a relevante função na formação de profissionais e assistência à saúde, principalmente na média e alta complexidade.

Rafaela Vieira Lamenha aduz que, apesar de intentar avanços no setor de tecnologia e infraestrutura, “a questão da falência dos recursos humanos nos HUs não evoluiu a contento com o REHUF”561_{. Para a pesquisadora, buscou-se solucionar o ponto como um problema de} gestão, sendo adotado um novo modelo administrativo sem atentar, contudo, à estabilidade dos

558 _{O Decreto foi regulamentado pela Portaria Interministerial nº 883, de 05 de julho de 2010.}

559 _{FNCPS. Relatório analítico das irregularidades e dos prejuízos à Sociedade, aos Trabalhadores e ao Erário} causados pela Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares – EBSERH. FNCPS, 21 ago. 2014, p. 2. Disponível em: http://www.contraprivatizacao.com.br/2014/08/0953.html. Acesso em: 16 ago. 2017.

560 _{SOARES, Wladimir Tadeu Baptista. Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH), Sistema} Único de Saúde (SUS) e Autonomia Universitária. 2016. 110 páginas. Dissertação (Mestrado) – Programa de

Pós-Graduação em Justiça Administrativa, Universidade Federal Fluminense, Niterói, p. 75.

561 _{LAMENHA, Rafaela Vieira. A Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares como solução para a crise dos}

Hospitais Universitários: determinações econômicas e políticas. In: CORREIA, Maria Valéria Costa. Política de

saúde no Brasil e fortalecimento do setor privado: desmonte do SUS público, estatal e universal. Maceió:

trabalhadores, ao desenvolvimento da educação nos hospitais-escolas ou à garantia de melhoria na qualidade da saúde pública562.

A Medida Provisória nº 520, apresentada no último dia de mandato do presidente Lula, propunha a criação da EBSERH como empresa pública na forma de sociedade anônima. Além do questionamento de diversas inconstitucionalidades em suas disposições, não foi convertida em lei pelo Senado Federal, tendo perdido a eficácia563, nos parâmetros do art. 62, §3º da CF.

5.3 O ESTABELECIMENTO DA EBSERH: (I)LEGITIMIDADE DEMOCRÁTICA DO