3.1. – institucionalização das autoridades tradicionais
O final da guerra e a assinatura do Acordo de Paz, em Outubro de 1992, marca o inicio de um novo regime político em Moçambique. Este processo no entanto já vinha em marcha, pelo menos informalmente, desde 1985 com a adesão ao FMI e a adopção de estratégias de desenvolvimento baseadas nas políticas liberais do ajustamento estrutural. Nesse contexto, a Frelimo vinha mantendo uma duplicidade política bastante contraditória: um discurso político ainda muito influenciado pelo “socialismo científico” e uma prática económica de cariz liberal. Mas no final da década de 1980 o discurso foi-se progressivamente diluindo nas práticas e o Estado moçambicano, à semelhança de outros estados africanos, viu-se na contingência de aliar as práticas económicas com as políticas e colocar um ponto final no regime de partido único.
Nesse âmbito o modelo político moçambicano alterou-se significativamente a partir de 1989, com a realização do 5º Congresso, e sobretudo em 1990, com a realização do 6º Congresso. Estes dois congressos preconizam a transição de um modelo de regime único para um modelo liberal, transição essa consubstanciada com a elaboração da Constituição de 1990, que consagra os princípios da democracia multi-partidária e da economia de mercado. O modelo socialista é formalmente abandonado e o país deixa de se chamar República Popular de Moçambique para passar a chamar-se República de Moçambique. O fim do regime de partido único teve também como consequência, formal, a extinção da identificação entre o Estado e o partido Frelimo.
A assinatura do Acordo de Paz e o consequente final da guerra, que culminou o processo negocial entre os dois beligerantes, marca a entrada numa nova fase do processo
de formação do Estado moçambicano, ao nível nacional e local. Pode afirmar-se que nesse domínio o Estado moçambicano defrontava-se com uma dupla tarefa: consolidar do ponto de vista estrutural e político a sua implantação nas zonas que já dominava e alargar a administração estatal às zonas controladas pela Renamo.
No período final da guerra, o quadro territorial controlado pelo Estado-Frelimo incluía basicamente as cidades, as vilas sedes de distrito, as localidades e algumas zonas rurais fortemente protegidas, que se situavam sobretudo ao longo das principais estradas do país. A partir de 1992 o Estado devia montar uma estrutura administrativa, autónoma do partido Frelimo, que cobrisse a totalidade do país, englobando as regiões controladas pela Renamo e, simultaneamente, consolidar as que já controlava, que no meio rural estavam praticamente inoperantes devido à escassez de quadros locais e de recursos disponíveis.
O Acordo Geral de Paz, assinado entre a Frelimo e a Renamo estabelece as premissas básicas do novo modelo de administração, para o período de transição entre a assinatura do Acordo e a eleição do novo governo, a sair das primeiras eleições gerais de 1994. No Protocolo V do Acordo, a Renamo reconhece às instituições estatais vigentes a implementação da administração pública nas zonas que controlava mas impõe duas condições básicas: assim, no General Peace Agreement for Mozambique, (versão em língua inglesa) na secção II, ponto (d), pode ler-se que:
“(...) the institutions provided for by law for the conduct of the public administration in the areas controlled by Renamo shall employ only citizens resident in those areas, who may be members of Renamo. (...)”,
e no ponto (e):
“The Government undertakes to respect and not antagonise the traditional structures and authorities where they are currently de facto exercising such authority, and to allow them to be replaced only in those cases where that is called for by the procedures of local tradition themselves”.
Este último ponto reveste-se de uma enorme relevância política, com consequências futuras no relacionamento entre as autoridades tradicionais, o Estado e os dois partidos políticos. Em primeiro lugar, porque a sua inclusão num texto com esta importância
acabaria por certificar uma ideia que de há muito se vinha falando em surdina nas populações rurais que viviam nas zonas sob controle do Estado-Frelimo: de que a Renamo tinha reinstaurado a instituição das autoridades tradicionais nas suas zonas, demonstrando com isso o devido respeito pelas tradições e costumes locais. Em segundo lugar, atribuir-se à Renamo o ónus de “obrigar” a Frelimo a reconhecer e aceitar a autoridade desta instituição acarretaria uma espécie de “divida de gratidão” por parte das autoridades tradicionais, mesmo aquelas que tinham optado por viver nas zonas controladas pelo Estado ou tomado refúgio nos países vizinhos. Em terceiro lugar, ao reconhecer e aceitar as autoridades tradicionais o Estado-Frelimo mais não estava do que a reconhecer e a admitir os seus “erros” perante esta instituição e seus personagens e, simultaneamente, a reconhecer a necessidade da sua integração no novo modelo administrativo.
Em boa verdade esta última asserção não é completamente correcta uma vez que a Frelimo, pelo menos alguns dos seus dirigentes mais destacados, desde o 5º Congresso que vinha reconhecendo que tinha cometido um “erro” estratégico ao abolir as autoridades tradicionais. A comprovar esta postura interna do partido adiante-se que, em 1991, ainda antes de terminar a guerra, o Ministério da Administração Estatal participou na realização de um projecto de estudo desta problemática, financiado pela Fundação Ford (West & Kloeck-Jenson, 1999: 458). No entanto, foi sobretudo a partir de 1994 que o governo iniciou uma campanha clara de aproximação e de reconhecimento das autoridades tradicionais. Os encontros que o Presidente Joaquim Chissano manteve com autoridades tradicionais, em várias províncias do país, ao longo do ano de 1994, marcam o ponto chave desta campanha do governo (idem: ibidem).
Os discursos do governo central sobre a importância das autoridades tradicionais no processo de formação do Estado, sobretudo ao nível distrital, espelhavam em certa medida algumas práticas locais já em vigor em vários distritos do país, onde os administradores, de modo informal, já tinham estabelecido um modus vivendi com as respectivas autoridades tradicionais distritais, em torno de certas matérias, como a manutenção da ordem ou a mobilização das populações para campanhas estatais nas áreas da saúde e vulgarização agrícola. Contudo, nesta fase o problema central residia nas questões da institucionalização,
ao nível nacional, das autoridades tradicionais e no seu enquadramento legal. Este ponto constituía a principal exigência e aspiração das autoridades tradicionais, de certo modo ansiosas por verem institucionalizadas as mesmas prerrogativas e funções que detinham no aparelho administrativo do Estado colonial.
Um passo importante dado pelo governo nesse sentido surge no quadro do processo de reorganização administrativa dos órgãos de poder estatal, com o estabelecimento da lei que define a criação das autarquias e dos municípios, a Lei nº 3/94, aprovada pela Assembleia da República, em 13 de Setembro de 1994. No que concerne às autoridades tradicionais, a lei estabelece no Art. 8, § 1 que:
“ O ministério que superintende na função pública e na administração local do Estado coordenará as políticas de enquadramento das autoridades tradicionais e de outras formas de organização comunitária pelos distritos municipais, de modo a estabelecer os mecanismos da sua participação na escolha e realização das políticas que visem a satisfação de interesses específicos das populações abrangidas”.
No § 2 estabelece-se que:
“ os órgãos dos distritos municipais auscultam as opiniões e sugestões das autoridades tradicionais reconhecidas pelas comunidades como tais, de modo a coordenar com elas a realização de actividades que visem a satisfação das necessidades específicas das referidas comunidades”.
As áreas em que as autoridades tradicionais devem colaborar com os órgãos distritais são: na gestão das terras, cobrança de impostos, manutenção da ordem, divulgação e implementação das decisões dos órgãos do Estado, abertura e manutenção de vias de acesso, recenseamento da população, recolha e fornecimento de informação relevante à resolução dos problemas das comunidades, manutenção da saúde e prevenção de epidemias e doenças contagiosas, prevenção de incêndios, de caça e pesca ilegais, protecção do meio ambiente, preservação da floresta e fauna bravia, promoção da actividade produtiva, preservação do património físico e cultural (Art. 9). Nota-se bem que esta nova área de colaboração entre o Estado e as autoridades tradicionais traduz-se numa reposição quase integral das funções exercidas por estas para a Administração colonial.
Na continuação da análise da legislação produzida pelo governo central, demonstra- se perfeitamente que a questão do enquadramento legal das autoridades tradicionais constituiu um assunto de grande importância, sobretudo durante os anos de 1994 a 1996. O próprio Programa do Governo, de 1995 a 1999, aprovado pela Assembleia da República, em 9 de Maio de 1995, com a resolução nº 4/95, no capítulo da Organização do Estado, defende:
“o estabelecimento de mecanismos institucionais de enquadramento das autoridades e outras formas de organização social das comunidades locais que, embora não fazendo parte do sistema administrativo estatal e municipal, exercem influência relevante na sociedade civil”.
Neste período, um dos principais temas da agenda do governo, no que diz respeito ao enquadramento legal das autoridades tradicionais, foram as questões ligadas à gestão das terras. Na Política Nacional de Terras, aprovada em Conselho de Ministros com a resolução nº 10/95, de 17 de Outubro de 1995, na qual se reforça o princípio “da manutenção da terra como propriedade do estado”, reconhecem-se aos “líderes locais” os direitos consuetudinários no acesso e gestão de certo tipo de terras, nomeadamente o papel de participarem na prevenção e resolução de conflitos e na legalização da ocupação de determinadas áreas (nº 20).
A noção de líderes locais aparece novamente na Lei das Terras, Lei nº 19/97, de 1 de Outubro de 1997. A lei refere-se vagamente aos líderes locais no capítulo das competências das comunidades locais, para adiantar que estes intervêm na gestão dos recursos naturais, na resolução de conflitos, no processo de titulação, e na identificação e delimitação das terras ocupadas e a ocupar. Esta noção de líderes locais aparece mais clara no Manual Para Melhor Compreender a Nova Lei das Terras, que serviu de modelo de divulgação da lei na Campanha Terra, em 1998. Nesse manual pode ler-se que líderes locais são os régulos, os padres, outros chefes religiosos, professores, enfermeiros, o administrador do distrito, etc., “aqueles que são respeitados por todos”. Como se constata, o conceito de autoridade tradicional, como representante das comunidades locais, foi subtilmente substituído por um outro mais vago e difuso de líderes locais, o que, como se verá mais adiante, pode indiciar
uma incapacidade do Estado na definição do próprio conteúdo do conceito, ou mesmo uma estratégia de esvaziamento do poder das autoridades tradicionais.
Um olhar mais cuidado sobre este esforço de enquadramento legal das autoridades tradicionais, comprova que o Estado até ao final da década de 1990 pouco mais avançou do que estabelecer algumas noções extremamente vagas, pois não conseguiu definir com clareza os limites e as funções desta estrutura de poder, contribuindo até para uma maior confusão ao nível local, com os diversos actores sociais, sobretudo as autoridades tradicionais, a reclamarem poderes que a legislação não lhes conferia. Uma das razões explicativas para esta incapacidade de regulamentação encontra-se nas clivagens que a questão provocava, e ainda provoca, na sociedade moçambicana, com o aparecimento de diferentes posições veiculadas por intelectuais, jornalistas, escritores, etc., e que para efeitos de análise se podem agrupar em duas correntes distintas: os “modernistas” e os “tradicionalistas”. Debate esse mais político do que académico, uma vez que os estudos realizados sobre esta matéria são ainda bastante escassos.
Talvez por sentir a falta de estudos académicos que fundamentassem e legitimassem esta nova postura face às autoridades tradicionais, o Ministério da Administração Estatal organizou entre 1993 e 1994 uma série de estudos e workshops sobre a questão, que culminaram com a realização de um seminário sobre autoridade tradicional, cujos trabalhos foram reunidos numa brochura (Lundin & Machava, 1995). Os objectivos e as conclusões deste grupo de trabalho, liderado pela antropóloga Irâe Lundin, apontam para a necessidade de encarar as autoridades tradicionais como uma “afirmação sócio-cultural de africanidade” das comunidades locais (Lundin, 1995b: 10). Além de sublinhar a importância das autoridades tradicionais enquanto expressão de uma cultura local, que as populações tentam preservar, a autora faz referência ainda à importância das funções simbólicas e de manutenção da ordem social.
Um dos pontos mais controversos da análise da autora é a afirmação da existência de uma forte democraticidade ao nível do exercício do poder na instituição da autoridade tradicional, sobretudo ao nível da escolha dos seus representantes. O problema reside na
noção bastante restrita que a autora apresenta do conceito de democracia, pois afirma que “ a definição de democracia estará aqui ligada à constituição de um colégio eleitoral assente na genoncracia [erro de escrita pois deve querer dizer gerontocracia]) os membros mais velhos da comunidade(...)” (idem: 27, nota 11). Como é fácil de constatar, a forma em que se expressa o exercício do poder político nesta instituição tem pouco de democrático. Denominar os conselhos de anciãos de “conselhos eleitorais” é distorcer amplamente a realidade, assim como entender que os processos sucessórios são “eleições” entre vários candidatos ao trono é, no mínimo, abusivo. Por outro lado, a autora parece não se importar com o facto de que a grande maioria da população, por exemplo os que não fazem parte nem da família reinante nem do conselho de anciãos, não participa directamente neste processo de sucessão.
Importa igualmente verificar quais as conclusões e recomendações deste seminário, pois elas espelham bem as posições deste grupo “tradicionalista”. Assim, salienta-se:
”1- O Seminário constatou a existência das ‘autoridades tradicionais’, com virtualidades sócio-culturais e de representação das populações que o Estado deve reconhecer.(...) 4 – Assim, considera-se que o Estado deve reconhecer as ‘autoridades tradicionais’. Mas não só, porque deve ainda com elas desenvolver um relacionamento que vise a harmonia social e o desenvolvimento comunitário. 5 – (...) o Seminário recomenda que a lei dos municípios, em preparação, estabeleça também o papel e inserção institucional das ‘autoridades tradicionais’, em simbiose com os municípios. (...) recomenda também que, no imediato, O MAE prepare uma directiva orientadora e programática a propor ao Governo, dirigida aos Governadores Provinciais, sobre a necessidade e modo de articulação com as autoridades tradicionais, tornando esta articulação um mecanismo normal de actuação das estruturas estatais nos níveis locais.(...)” (Lundin & Machava, 1995a: 151-152).
Este estudo parece ter influenciado positivamente o governo que a partir de 1995 desenvolveu toda uma campanha de aproximação às autoridades tradicionais, ao nível nacional. O próprio Presidente Joaquim Chissano, numa reunião com régulos de todo o país, em Junho de 1995, na província do Niassa, apontou as conclusões do citado estudo para afirmar que o governo iria colocar em prática um sistema de administração local conjunta, pois como afirmou na altura:
“ têm que existirem dois poderes porque, por exemplo, o governador não conhece a tradição local e, muitas vezes, os régulos e outros membros do poder tradicional não sabem da política e não estão inteirados da legislação vigente”.
Do lado da visão “modernista” pode destacar-se as posições de Albino Magaia, (escritor e jornalista), Sérgio Vieira (deputo e dirigente destacado da Frelimo) e Carlos Serra (sociólogo e docente da UEM). Para Albino Magaia, a marginalização dos régulos após a independência era uma necessidade de Frelimo em criar um projecto novo de sociedade, e por conseguinte “de escangalhar o aparelho de estado colonial”. Para este autor os régulos eram parte integrante desse Estado colonial e é “bem conhecido o papel colaboracionista que eles desempenharam na opressão do seu próprio povo”. Albino Magaia condena a aproximação do Estado às autoridades tradicionais, pois segundo ele:
“ o namoro aos régulos, quer feito pelo poder, quer feito pelos políticos da oposição, quer mesmo o que é feito pelas igrejas, não é um namoro pacífico. A noiva já traz a mancha do rancor e não esconde a sensação de vingança por ter sido rejeitada durante tanto tempo”.
Para Sérgio Vieira esta aproximação do Estado aos régulos, e sobretudo o facto deste ceder às suas exigências, é incompreensível, até pela nova reforma da administração, pois que:
“quando se quer reduzir o funcionalismo, é inaceitável incorporar milhares de régulos e fumos e cabos e etc. (...) O terem recusado subvencionar quadros médios e superiores indispensáveis à estabilização do estado, já é indicativo da tendência. Reis não são pagos como auxiliares da administração” (Vieira, 1995).
O autor adianta ainda no mesmo artigo que os régulos não suscitam consensos entre as populações e que ao invés de os integrar na administração, o Estado devia antes criar uma espécie de senado, com a participação de notáveis da comunidade. Num outro artigo, Sérgio Vieira salienta a falta de democraticidade desta instituição de poder, que não se submete ao sufrágio universal, como todas as outras instituições do Estado moderno, e que:
“o querer que o regulado recupere poderes judiciais e administrativos, possa gerir terras, cobrar impostos incluindo para seu benefício pessoal, regular sucessões, sobrepõe-se ao direito civil, penal e sucessório, constitui uma violência contra a modernidade, a democracia e o progresso, independentemente de pôr em causa
todo o edifício do Estado de direito” (Vieira, 1998).
Esta posição apresenta uma enorme similitude com a que defende Carlos Serra, para quem:
“romantizar, rousseaucizar os ‘chefes tradicionais’ ou as ‘autoridades tradicionais’, fazer a apologia do agenciamento cultural e da monotorização da ‘ordem social’ que eles podem jogar hoje na modernidade em curso neste País, nada disso é, certamente, estrangeiro a uma defesa consciente do conservadorismo naif e a uma estranha reverência por um certo tipo de passado, o colonial, que o frelimismo, pelo menos ao nível do seu bloco revolucionário, tentou subverter” (Serra, 1997: 52).
A posição dos “modernistas” fundamenta-se bastante numa espécie de reacção às exigências que as autoridades tradicionais foram apresentando à administração estatal central, um pouco por todo o país, e que representa essencialmente a reposição das funções e do estatuto social do período colonial, tais como um salário e fardamento; a criação de uma força de cipaios; a ostentação da bandeira nacional nas suas casas; e a integração na administração pública.
Pode então concluir-se que as indefinições que o Estado demonstrou em regulamentar a questão das autoridades tradicionais e o seu enquadramento institucional, ao longo da década de 1990, podem resultar de sisões ao nível dos dirigentes políticos, entre “tradicionalistas” e “modernistas”, com a aprovação das diversas leis a demonstrarem um maior peso de uma ou outra corrente. Nesse sentido, a introdução do conceito de lideres locais, ou lideres comunitários, na supracitada lei das terras de 1997, parece consubstanciar um predomínio da corrente modernista.
Finalmente, em 20 de Junho de 2000 o governo promulgou o já famoso Decreto nº 15/2000, que constituiu o último e mais importante acto legislativo no processo de institucionalização das autoridades tradicionais. Contudo, este decreto, que em boa parte constitui-se como uma espécie de RAU em versão resumida, não esclarece a confusão conceptual e política a que se fez alusão nos parágrafos precedentes. Nesse sentido, os anteriores conceitos de autoridades tradicionais (Lei nº 3/94, ou Lei dos Municípios) e de líderes locais (Lei nº 19/97, ou Lei das Terras) são substituídos pelo de autoridades
comunitárias, que são “(...) os chefes tradicionais, os secretários de bairro ou aldeia e outros líderes legitimados como tais pelas respectivas comunidades locais” (Art 1, § 1).
Esta definição conceptual apresenta desde logo dois problemas maiores: a definição dos conceitos de comunidade e de autoridade comunitária e a equiparação entre autoridades tradicionais e secretários de bairro sob o mesmo conceito de autoridades comunitárias. No primeiro caso, a definição conceptual de comunidade quer pelo Estado quer pelas ONGs nacionais e estrangeiras tem-se revelado ela própria uma fonte de problemas. Apesar das divergências, o padrão conceptual comum para identificar uma comunidade é a anterior definição de regulado, ou seja, em regra o que se entende actualmente por comunidade corresponde à antiga categoria de regulado. Como as autoridades maiores nos regulados são as autoridades tradicionais é fácil perceber que para estes personagens sociais são eles, actualmente, as únicas autoridades comunitárias legítimas, e não os secretários de bairro, que são encarados, quer pelas autoridades tradicionais quer pela maioria da população, como uma organização do partido Frelimo.
O segundo aspecto constitui igualmente uma fonte de conflitos locais pois a Lei integra de modo indistinto sob a mesma designação grupos sociais tão diferentes tais como autoridades tradicionais, secretários de bairro e de célula, ou essa outra categoria tão vaga