2.1. – um jogo de dupla intermediação
O estudo das autoridades tradicionais africanas, e do seu lugar nos processos de formação dos estados independentes constitui um fenómeno relativamente recente nos estudos sobre o político em África. Nos estudos que se seguiram às independências o Estado emergiu como o cerne do político em África, mormente por influência das teorias da modernização e do desenvolvimento, que ofereceram ao Estado o papel de actor central do desenvolvimento.
A partir de finais da década de setenta e inicio dos anos oitenta começou a ganhar forma a ideia do falhanço dos estados africanos independentes em promoverem um desenvolvimento equitativo e sustentável para o conjunto das populações, e surgiram algumas correntes teóricas que procuravam explicar esse falhanço pela ruptura na relação dos estados com as suas sociedades nacionais. Surgiu então uma forte apetência pela procura de novos actores sociais dentro das denominadas sociedades nacionais. Essas correntes teóricas estavam mais vocacionadas para estudarem dinâmicas sociais locais, cunhando noções como a de “modos populares de acção política” e de “politique par le bas”.
Esta nova postura epistemológica veio dinamizar a produção de conhecimentos académicos nos quais a Sociedade passou a usufruir de um lugar de destaque, em si mesmas ou na sua relação com as estruturas estatais. Nesta perspectiva têm-se salientado os estudos e formulações teóricas que tomam como referência base o conceito de Sociedade Civil, destacando-se as questões relacionadas com o seu papel nas actuais dinâmicas sociais e a sua relação com o Estado, em África. Apesar destes estudos recaírem maioritariamente
nas sociedades urbanas, ou urbanizadas, não é contudo desprezável o número de autores que, nos últimos anos, se têm debruçado sobre este tema ao nível do universo rural. A atenção sobre as autoridades tradicionais surgiu um pouco como corolário desta procura de actores políticos locais, no seio desta proposta analítica Estado–Sociedade Civil.
Vários autores têm procurado abordar o lugar social, a composição e as relações das autoridades tradicionais com o Estado, nacional e local, e com outros actores sociais locais. De entre estes, Rouveroy van Nieuwaal tem assumido um lugar de destaque pelos seus impulsos teóricos sobre o estudo das autoridades tradicionais em África. As preposições teóricas deste autor caminham sobretudo no sentido de realçar o papel de intermediários que as autoridades tradicionais têm desempenhado, desde a época colonial, entre o Estado e as populações, pois como afirma:
“Since the recent processes of democratization in Africa traditional forms of authority, such as chieftaincy, have come back into the spotlight of interest, especially with respecto to the role of chiefs as an intermediary between the state and the citizen, a role already created by the colonial conqueror” (Rouveroy van Nieuwaal, 1996: 40).
Este lugar privilegiado de intermediação deriva, em grande medida, do facto das autoridades tradicionais ocuparem um lugar relevante enquanto elos de ligação entre o passado, o presente e o futuro.
O autor sublinha, e com razão, que esse papel de intermediários entre o Estado e as populações, que constitui uma das característica mais proeminentes das autoridades tradicionais, não é um facto recente pois foi uma “invenção” das administrações coloniais. O período colonial marca um momento indelével na actual configuração político-social da instituição uma vez que a integração das autoridades tradicionais nas administrações coloniais acarretou um conjunto de mudanças que alterou significativamente a natureza da relação da instituição com as suas populações.
A integração das autoridades tradicionais nos aparelhos administrativos coloniais constitui uma componente fundamental do próprio processo de construção e de consolidação do estados coloniais. Trutz von Trotha designa esse processo como a criação
de uma “administrative chieftaincy” precisamente para se referir ao modelo e aos impactos que teve nas autoridades tradicionais (Trotha, 1996: 80). Diz o autor que, apesar da pluralidade das instituições de autoridade tradicional africanas e da própria diversidade de modelos e formas de administração colonial, na generalidade o processo foi comum e a construção dessa “administrative chieftaincy” baseou-se em três princípios: o da devolução, o da hierarquia, e o dos distritos administrativos.
O “princípio da devolução” refere-se às manipulações que as administrações estatais exerceram sobre as instituições de poder tradicional, sobretudo através da capacidade de interferirem na nomeação e na destituição das autoridades tradicionais. Neste sentido, e segundo este autor, as instituições perderam a autonomia para nomear e destituir os detentores de cargos de poder, passando essa prerrogativa a ser exercida pela administração estatal, ou pelo menos a poder interferir no processo. Com a implantação deste princípio pela administração colonial, as autoridades tradicionais tornaram-se subordinadas das autoridades estatais locais.
O princípio da hierarquia consubstanciou-se quando:
“colonial governments invented or strengthened hierachical relationships between different chiefs, and also when they integrated the chief into their small administrative apparatus by placing him between the local colonial administrators and the population” (idem: 81).
Segundo este princípio a integração das autoridades tradicionais nos aparelhos administrativos coloniais, na categoria de funcionários administrativos, impôs a subordinação da instituição à hierarquia administrativa colonial.
Por sua vez, a criação de distritos administrativos, que corresponde à introdução das reformas territoriais foi igualmente fundamental uma vez que, ainda segundo Trutz von Trotha, os “administrative districts have became important because the colonial regimes introduced the territorial principle into the administrative structure. In doing this they changed the principles of authority and leadership” (idem: ibidem). A lógica territorial tradicional seria assim submetida à lógica territorial das administrações coloniais e essas
transformações provocaram enormes alterações na estrutura de poder tradicional, inclusive nos fundamentos da sua própria legitimidade.
É com base na implantação destes três princípios que marcam o processo de integração das autoridades tradicionais africanas nas administrações coloniais que se funda o lugar de intermediários das autoridades tradicionais, pois tal significa que a partir dessa integração as autoridades tradicionais, por se encontrarem no escalão inferior das administrações coloniais funcionavam como os intermediários da administração colonial junto das populações e, simultaneamente, como representantes destas junto da administração. Este facto leva Trutz von Trotha a designar as instituições de poder tradicional como “intermediary institutions” (idem: 82), pois funcionavam, e funcionam na actualidade, como intermediárias entre duas ordens distintas e antagónicas, a dos modelos de reprodução social tradicional locais e a dos estados coloniais, assim como dos actuais estados independentes.
Segundo o autor, na actualidade o carácter de intermediário administrativo em que se transformou esta instituição de poder tradicional, primeiro por influência do Estado colonial e depois aproveitada pelo Estado independente, constitui um risco para a continuidade desta instituição. Trutz von Trotha enfatiza que:
“African chieftaincy has to be transformed from an institution of administrative chieftaincy into an institution of local justice, of public debate, and of an emerging civil society based on the traditions of African polities and institutions; only in this way can civil society confront the challenges of the present in order to achieve a more responsive and responsible form of government and to find a way out of the cul-de-sac of postcolonial despotism” (idem: 92).
No entanto, conforme defende Rouveroy van Nieuwaal, apesar das intenções dos estados coloniais, e mesmo dos estados independentes que tentaram prosseguir a mesma política, a integração das autoridades tradicionais nos aparelhos administrativos e a coarctação das suas anterior funções tradicionais não impediu que estas continuassem a desempenhar um papel social relevante nos modelos de reprodução social tradicional e a deter uma forte legitimidade para as populações locais, nomeadamente nas questões
jurídicas relacionadas com as disputas de terras. Como refere este autor, “ (...) it is the chief who is the veritable judge and the chiefly court which is the basic institution of dispute settlement in the colonial and post-colonial African state” (Rouveroy van Nieuwaal, 1996: 42).
Nos últimos anos as autoridades tradicionais têm procurado aumentar a sua relevância enquanto actores políticos, desenvolvendo uma incessante busca de novos espaços de actuação no campo político. Neste sentido é bastante redutor afirmar que as autoridades tradicionais se enquadram apenas num único papel social. Rouveroy van Nieuwaal sublinha que estes actores desempenham na actualidade uma pluralidade de papeis sociais, entre os quais podem enunciarem-se os de administradores, camponeses, empresários e mesmo feiticeiros. De acordo com este autor é essa diversidade de papeis sociais,
“ that marks the world of African chieftaincy. This diversity is as much a result of the differences which characterize the relationships between chiefdoms and the institutions of central government as of differences between pre-colonial political structures, which themselves covered a whole range of political orders” (idem: 41). Esta diversidade de papeis sociais conduz a que, na actualidade, uma parte dos actores sociais que desempenham cargos nas instituições das autoridades tradicionais ocupam, simultaneamente, cargos em sectores modernos da sociedade (nas administrações estatais, nos partidos, nas ONGs, na vida empresarial, etc.), isto é, situam-se socialmente no interstício entre os dois universos e articulam ao mesmo tempo papeis sociais tradicionais e modernos. Para Rouveroy van Nieuwaal este ultimo aspecto constitui uma das marcas mais salientes do papel das autoridades tradicionais na actualidade, uma vez que,
“several chiefs are even able to link the traditional orders of their local community life and the worlds of the modern economy, (...), and politics (...) by successfully using the changing social, political and economic structures to became part of a new entrepreneurial elite (...). Thus the chief appears to be an enigma” (idem: 46). Hoje em dia são bastante comuns os exemplos deste tipo de articulação. Numa obra bastante recente, de 2003, Claude-Héléne Perrot oferece alguns exemplos empíricos desta
articulação:
“dans le royaume anyi du Ndényé (Côte d’Ivoire), un des personnages les plus actifs dans la mise en place de la cérémonie d’intronisation de 1998 est à la fois petit-fils du roi, vice-président de l’Assemblée nationale et deputé du parti alors au gouvernement. Au Bénin, c’est à la initiative d’un cadet de la famille royale de Ketu que s’est constituée en 1982 l’ONG Africa Cultures International Institute, [...] dont l’acte majeur a été la création du conseil des rois du Bénin” (Perrot, 2003: 12). Rouveroy van Nieuwaal destaca precisamente o carácter híbrido e sincrético que assumem na actualidade as instituição das autoridades tradicionais, “many examples illustrate the hybrid character of the phenomenon ‘chief’.[...] But apart from that intermediary role the chief in Africa has became a syncretic leader” (Rouveroy van Nieuwaal, 1996: 62). Este carácter sincrético prende-se com o facto de as autoridades tradicionais, no desempenho das suas actuais funções de intermediários, poderem adaptar e manipular recursos (políticos, económicos, simbólicos), derivados de universos sociológicos diferentes, das sociedades tradicionais e o universo moderno.
O lugar de intermediários e o sincretismo do seu desempenho concorre para uma outra característica das autoridades tradicionais: a extrema ambiguidade do seu lugar social. Pode afirmar-se que a integração na administração estatal traduziu-se num aumento da ambiguidade de papeis e de fontes de legitimidade das autoridades tradicionais. Desde a época colonial que as autoridades tradicionais dispõem de duas fontes de autoridade e de legitimidade: a que deriva da sua qualidade de representantes das suas sociedades locais, e de “guardiões da tradição”; e a que deriva da qualidade de funcionários locais do estado. A ambiguidade resulta, obviamente, dos conflitos de interesses entre estes dois universos, a sociedade local e o Estado e do equilíbrio que as autoridades tradicionais têm que constantemente protagonizar, no sentido de conciliarem essas contradições.
Numa obra mais recente, Rouveroy van Nieuwaal sintetiza o que considera serem as três características principais da relação entre os actuais estados africanos independentes e as autoridades tradicionais que, na sua opinião, identificam o carácter híbrido e sincrético destas últimas e que tem a ver com a natureza dual do poder que usufruem. Uma das
características desta relação é que ela expressa-se num jogo que o autor apelida de “zero- sum game”, isto é, uma relação na qual “expansion of the power of the one actor will always reduce the power of the other” (Rouveroy van Nieuwaal, 1999: 25). Este jogo desenvolve-se apenas nas áreas em que os campos de actuação de cada actor se sobrepõem, como nas áreas política e jurídica. Esta fórmula baseia-se na assunção de que estes actores são “profit-maximizing actors”, que lutam constantemente para expandirem, ou pelo menos preservarem, as suas posições de poder. Rouveroy van Nieuwaal concebe então a relação entre os estados e as autoridades tradicionais como uma relação simultaneamente de competição e de dependência mútua, porque cada actor precisa do outro para exercer o seu poder.
Esta grelha de leitura de Rouveroy van Nieuwaal enferma de um certo de reducionismo e de holismo uma vez que dificilmente se pode conceber os estados africanos e as autoridades tradicionais como entidades sociológicas homogéneas. A extrema fragmentação social provoca, ao nível local, rupturas e arranjos políticos constantes entre os diversos actores, quer na administração estatal quer nas autoridades tradicionais, e as lutas pela conquista e manutenção de lugares de poder ocorrem também no seio destes dois grupos. Por outro lado, nas disputas pelo poder local intervêm ainda outros grupos sociais o tona o processo muito mais complexo. Neste sentido, pode afirmar-se que, na generalidade, esta noção do zero-sum game é demasiado simplista e redutora face à pluralidade de actores envolvidos.
As outras duas características desta relação, segundo o autor, são a negociação e o lugar de intermediários desempenhado pelas autoridades tradicionais, entre o Estado e a Sociedade. No primeiro caso, a negociação constitui um aspecto fundamental da relação de competição entre o Estado e as autoridades tradicionais. Através da negociação ambas as partes conseguem alcançar mais facilmente os seus principais objectivos, o que salienta ainda mais a sua mútua interdependência, na medida em que:
“(…) the central government (or its representatives) uses the chiefs to strengthen its own political legitimacy, but also the chiefs put that collaboration to use to secure their own authority, or to increase it if possible” (idem: 34).
O que o autor pretende realçar nesta preposição é no fundo o facto de ambas as instituições, Estado e autoridades tradicionais, dependerem uma da outra para se legitimarem junto das populações.
Rouveroy van Nieuwaal enquadra o lugar das autoridades tradicionais, enquanto intermediários entre o Estado e as populações, no modelo analítico da relação entre o Estado e a Sociedade Civil. Sendo que, para este autor, as autoridades tradicionais constituem um grupo particular dentro da Sociedade Civil, uma vez que operam num universo cosmológico a que os outros grupos não têm acesso. Esta qualidade de grupo social representante da Sociedade Civil seria utilizada pelas autoridades tradicionais,
“as a political statement, through which they mobilize forces against the hegemonic projects of the state - which itself acts through “hegemonic alliances” as Bayart calls them (…), formed by the political elite. In this way chiefs use their ‘guardian- role in attempts to defend themselves against these ‘hegemonic alliances’ but they also use it for their own local, political interests” (Rouveroy van Nieuwaal, 1996: 48-49).
Um pouco adiante procurar-se-á saber se existe realmente algum ganho heurístico nesta proposição, por agora importa sublinhar que esta posição de intermediários confere às autoridades tradicionais espaços de manobra específicos que, em parte, resultam da própria natureza actual das sociedades africanas, e do enorme hiato entre a formação de um Estado, que se pretende burocrático, no sentido weberiano, e a restante Sociedade que, na sua maioria, continua a organizar a sua reprodução social em moldes bastante distintos e mesmo antagónicos com as lógicas estatais. Repescando a célebre metáfora de Goran Hiddens, pode afirmar-se que, na generalidade, o Estado em África não conseguiu ainda “capturar” na totalidade a Sociedade e é nesta conjuntura que as autoridades tradicionais desempenham um importante papel. Por um lado, como representantes dessa Sociedade que se organiza em moldes reprodutivos tradicionais e, por outro, como auxiliares da administração estatal, na busca incessante de controle social sobre essa mesma Sociedade. Encravados nesta dinâmica entre o Estado e a Sociedade, as autoridades tradicionais, por sua vez, não se deixam “enclausurar” e procuram manipular constantemente as duas fontes de legitimidade que usufruem, à medida dos seus próprios interesses, individuais e
colectivos.
É precisamente nesse sentido que o lugar de intermediários entre o Estado e a Sociedade constitui um dos traços fundamentais do papel das autoridades tradicionais. Esse papel não é um facto novo, característico das relações com os actuais estados independentes, mas antes uma imposição das administrações coloniais que os novos estados tentaram preservar, para seu próprio benefício. O colonialismo impôs às autoridades tradicionais um papel de “auxiliares” da administração local e subordinou esta instituição tradicional aos interesses da administração colonial. Com as independências os estados procuraram, nos casos em que as autoridades tradicionais não foram abolidas, consolidar este lugar e continuar a exercer um apertado controle social sobre esta instituição.
Este lugar de intermediação entre as comunidades rurais e a sociedade envolvente, tem sido por vezes conceptualizado em termos do modelo analítico patrono-cliente, com as autoridades tradicionais no lugar de brokers ou patronos. Por exemplo Trutz von Trotha defende que:
“from colonial days to the present, the chief has been a double gatekeeper on a social and legal as well as on a cultural level. He exercises more or less control over the state’s intervention on local affairs; he is a key for locals to enter the realm of public affairs, and especially to enter the neo-patrimonial, clientelist network focused on the incumbent of the top position of the power structure, on the ‘big patron’ among patrons” (Trutz von Trotha, 1996: 83).
Contudo, o modelo analítico patrono-cliente remete para um modelo relacional específicas, que convém realçar e que pode não explicar cabalmente o lugar social de intermediários desempenhado pelas autoridades tradicionais. Nesse sentido, segundo George Foster, um patrono é “ someone who combines status, power, influence, authority – atributes usefull to anyone – in ‘defending’ himself or in helping someone else to defend himself”(Foster,1979: 228).
Por seu turno, para Ernest Gellner a relação patrono-cliente, ou de patrocinato, expressa-se num eixo de relações verticais, assimétricas, de acesso desigual ao poder, com
tendência para a durabilidade temporal, numa conjuntura de transacções entre as partes, que não se reduz apenas à resolução de um único contracto e que se realizam num ambiente social marginal ao sistema formal. O patrocinato desenvolve-se preferencialmente em sociedades em que o Estado possui uma fraca capacidade de organização e controle social, favorecendo a entrega do poder a intermediários locais, que medeiam as relações entre as comunidades e o poder central (Gellner, 1986 {1977}: 9-16).
Sydel Silverman sublinha que esta mediação proporciona aos patronos uma posição social privilegiada, transformando-os em elite local e capacitando-os para utilizarem essa mesma posição para a persecução dos seus interesses pessoais, por vezes antagónicos aos das suas comunidades (Silverman, 1986 {1977}: 17-33). Por sua vez, Alan Zuckerman acentua este aspecto da desigualdade social entre patronos e clientes, defendendo que estas relações baseiam-se na lealdade, na obrigatoriedade e na troca de bens e serviços desiguais. Para este autor, os patronos inserem-se numa rede de relações verticais em que “ los patronos locales figuram como clientes de los de ‘arriba’, hasta formar una cadena patrono-cliente a nível nacional” (Zuckerman, 1986 {1977}: 94).
Para James Scott é sobretudo o carácter difuso e personalizado o aspecto mais marcante das relações entre patrono e cliente. Para este autor estas relações de troca são muito flexíveis, com os patronos a oferecerem aos seus clientes: 1) meios básicos de subsistência, como o acesso à terra; 2) protecção, contra outros interesses privados ou públicos; 3) mediação e influência na obtenção de benefícios externos (Scott, 1986 {1977}: