As contribuições sociais

Insta analisar as contribuições sociais como contidas no texto constitucional, dado a supremacia deste.

A Emenda Constitucional no 1, de 17.10.69, ao introduzir as contribuições sociais no texto constitucional, incorporou-as ao capítulo destinado ao sistema tributário.

Pretendeu, porém, a Emenda Constitucional no 8, de 14.04.77, com a mera transposição de local das contribuições previdenciárias propriamente ditas, para o artigo 43, que disciplinava as atribuições do Congresso Nacional, acrescentando-se-lhe o item X, nominando-as contribuições sociais, descaracterizar a natureza tributária, no que, em parte, teve êxito, dado o entendimento do Supremo Tribunal Federal que aceitou que tais contribuições deixaram de ser tributos com o advento da referida Emenda Constitucional390.

Felizmente, a Constituição Federal de 1988, coadunando-se com a melhor doutrina, que não aceitava que um simples deslocamento de dispositivo constitucional dentro do texto, pudesse modificar a natureza das contribuições sociais, contemplou-as no capítulo do Sistema Tributário Nacional, como que para espancar a dúvida daqueles que, ingenuamente, admitiam e ainda admitem que, a simples localização topográfica dentro do texto ou contexto constitucional, possa atribuir ou tirar-lhes a natureza jurídico-tributária.

390

Cf. Recurso Extraordinário no 86.595/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Xavier de Albuquerque, voto do Min. Moreira Alves, julgado em 07.06.1978, publicado no DJ de 30.06.1978; Recurso Extraordinário no 100.790/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Francisco Rezek, voto do Relator, julgado em 15.08.1984, publicado no DJ de 13.03.1987.

Assim, estão adstritas à observância dos princípios peculiares ao regime jurídico tributário, encontráveis ao longo de todo o texto constitucional, que preceitua:

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, [...], como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6o, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.

§ 1o. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão

contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.

Misabel Abreu Machado Derzi, captando a distinção entre as diversas espécies de contribuições contempladas no texto constitucional, argumenta: “As contribuições sociais incluídas nesse dispositivo magno têm exatamente a ampla acepção de serem destinadas ao custeio das metas fixadas na Ordem Social, Título VIII e dos direitos sociais, sendo inconfundíveis com aquelas de intervenção no domínio econômico e com as corporativas”391.

Destaca ainda que: “Dentro delas, como gênero, se especializam aquelas destinadas ao custeio da Seguridade Social, reafirmando o mesmo art. 149 que a essas especiais não se aplica o princípio da anterioridade do art. 150, III, b, mas outro constante do art. 195, par. 6o”392_.

391

Contribuições sociais, in Caderno de Pesquisas Tributárias. Contribuições sociais, v. 17, p. 117-118.

392

175

Prossegue, argumentando que o fato de a Constituição Federal ter atribuído competência aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para instituírem contribuição de previdência e assistência social para seus servidores é uma demonstração inequívoca de que o caput do art. 149 “é abrangente de todas as espécies de contribuições sociais (Título VIII), mormente daquelas de Seguridade Social”393.

A existência de espécies diversas de contribuições no texto constitucional, sujeita-as a diferentes regimes jurídicos.

Com extrema precisão, Misabel Abreu Machado Derzi pontifica:

O conceito de Seguridade Social varia de direito positivo a outro, dependendo o seu conteúdo do momento histórico e das experiências vivenciadas de país a país. Entre nós, pelo menos do ponto de vista formal e objetivo, a Seguridade Social abrange o conjunto de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (art. 194 da Constituição). Nela não estão incluídos os direitos à educação, à habitação e outros que compõem o conjunto da ordem social em todo o Título VIII da Constituição394.

A respeito da assistência social, a mesma autora expende oportunas considerações, assinalando que “ampara qualquer ser humano

393

Contribuições sociais, in Caderno de Pesquisas Tributárias. Contribuições sociais, v. 17, p. 118

394

dependente, carente, seja velho, seja criança, idoso ou deficiente, que se encontre em situação de necessidade básica”395. Espelhando-se no ensinamento dos estudiosos em previdência social, afirma: “Cobre necessidades atuais e não futuras, é universal, independe de contribuição e, em geral se realiza através de prestações em espécie, in natura, antes do que em prestações em dinheiro. [...] esse conjunto é que forma a seguridade social; e as contribuições sociais se destinam a custear a seguridade social”396.

Para Marçal Justen Filho o conceito de contribuição social teve uma ampliação sensível na Constituição de 1988, decorrente da ampliação do próprio conceito de seguridade social, a qual se funda no princípio da universalidade da cobertura e do atendimento (art. 194, I, CF), podendo todos se beneficiar do sistema de seguridade e estando todos sujeitos a colaborar no custeio do sistema.

Distingue assim, as contribuições de seguridade social das demais contribuições, para as quais é pressuposto haver um vínculo especial de referibilidade entre o benefício e o sujeito passivo eleito. No tocante àquelas, esse vínculo está pressuposto em relação a todo e qualquer sujeito passivo e, em se tratando de contribuições de seguridade social, diz: “todos apresentam-se em situação de vantagem potencial”397.

Há que se atentar que a seguridade constitui uma unidade maior, integrada pelas áreas de saúde, previdência e de assistência social, com orçamento próprio, administrado segundo as normas do art. 195, e autônomo em relação à gestão do orçamento da União Federal.

395

Contribuições, in Revista de Direito Tributário, n. 48, p. 228.

396

Contribuições, in Revista de Direito Tributário, n. 48, p. 228.

397

177

Idêntico é o entendimento de Wagner Balera, ao versar sobre as contribuições sociais no sistema brasileiro, “Só existirão verdadeiras contribuições sociais quando atentar o legislador para a finalidade constitucionalmente definida como sendo a própria desse tipo de exação”398, significa que, caracterizam-se pela finalidade correspondente.

Diva Prestes Marcondes Malerbi, em trabalho conjunto com os Professores José Artur Lima Gonçalves e Estevão Horvath, dedicado ao perfil constitucional das contribuições sociais, observou: “Nas contribuições sociais, ao contrário dos demais tributos, é relevante para caracterizar uma exação não só a finalidade para a qual foi ela instituída, como também a afetação de sua receita ao custeio da atividade estatal que é pressuposto de sua criação”399.

As contribuições sociais destinadas à seguridade social têm, de forma idêntica aos impostos, sua materialidade expressamente prevista no art. 195, I a IV, da Constituição Federal. Em querendo o legislador ordinário, em nível federal, colher outras materialidades para colocar na hipótese de incidência deve total observância ao art. 154, I, da Constituição Federal, por expressa determinação do § 4o daquele artigo, conforme concluímos:

Em querendo a União instituir novas contribuições destinadas à seguridade social, que não as previstas nos incisos do art. 195, da Constituição Federal, há que sujeitar-se ao mesmo regime dos impostos residuais, isto é, expedir lei complementar, não poderão ser cumulativas e nem terem fato gerador ou base de cálculo já contemplados como tais na Constituição400.

398

Contribuições destinadas ao custeio da seguridade social, in Revista de Direito Tributário, n. 49, p. 110.

399

Apud MELO, José Eduardo Soares de. Contribuições Sociais no Sistema Tributário, p. 75.

400

Às contribuições sociais genéricas, por sua vez, aplica-se o regime jurídico tributário, sem as especificidades daquele aplicável às destinadas à seguridade social.

Do exposto se deduz que, no concernente à instituição de outras contribuições sociais que não aquelas expressamente previstas no Texto Constitucional, em se tratando de contribuições destinadas à seguridade social hão de indicar as respectivas materialidades e sujeitar-se aos mesmos limites quando do exercício da competência residual pela União, embora devam obediência tão-somente à anterioridade nonagesimal ou mitigada como exige o art. 195, § 6o, da Constituição Federal.

Em se tratando de contribuições sociais genéricas, José Eduardo Soares Melo considera possível a instituição de contribuições sociais diversas das previamente elencadas no Texto Constitucional, “desde que haja observância aos elementos básicos, como, receita pública derivada, compulsoriedade, parafiscalidade, destinação específica dos seus recursos e vinculação a determinado grupo”401_.

Em posição diametralmente oposta, Ives Gandra da Silva Martins, assevera:

Sendo rígido o sistema tributário e regulado pela estrita legalidade, assim como, estando entre as limitações constitucionais ao dever de tributar, o da estrita legalidade (art. 150, inc. I), não há espaço para a criação de contribuições fora das hipóteses constitucionais, risco de toda a Constituição, no capítulo do sistema tributário, tornar-se

401

179

desnecessária, no máximo, servindo para sofisticadas tertúlias de olímpico alheiamento402.

Impende observar que, na dicção do disposto no art. 149, caput, da Constituição Federal, as contribuições sociais se constituem em instrumentos de atuação da União no âmbito social, devendo fiel observância ao art. 146, III e 150, I e III, logo, o legislador constituinte não circunscreveu previamente, nenhuma materialidade para o legislador ordinário federal exercer a competência atinente à instituição de contribuições sociais genéricas estará, porém, adstrito à mesma materialidade dos impostos de competência privativa da União e desde que estes não estejam a integrar o sistema de participação no produto da receita tributária de entidade de nível superior, na discriminação constitucional das rendas tributárias, pois, consistiria o desrespeito da União na transferência constitucionalmente assegurada de receita tributária às demais pessoas políticas — quer na forma de participação no produto, quer na de participação em fundos — em flagrante afronta ao princípio federativo estruturado e garantido constitucionalmente.

Neste sentido, conclui Paulo Ayres Barreto: “Em resumo, contribuições sociais específicas podem ser criadas pela União com a mesma materialidade de impostos de sua competência privativa, cujo produto da arrecadação não seja objeto de partilha com outro ente tributante”403_.

Noutro giro, adverte José Eduardo Soares de Melo: “na medida em que as contribuições invadam as competências privativas dos Estados, DF, e Municípios, a União estará objetivando receitas que não lhes foram atribuídas pela CF, destruindo a federação, e comprometendo os recursos

402

privativos destas pessoas públicas”404_{, há que se concluir pela impossibilidade de}

instituição de tais contribuições invadindo a competência tributária privativa das demais pessoas políticas, sob pena de ofensa também ao mesmo princípio federativo e, ainda, da autonomia municipal, para aqueles que não reconhecem serem os Municípios entidades federativas.

Dado o especial relevo da seguridade social, as contribuições a ela destinadas, tiveram suas materialidades expressamente atribuídas pelo legislador constituinte, de maneira que não se pode cogitar, neste caso, de invasão de competência de Estados, Distrito federal ou Municípios, dado a expressa permissão constitucional para instituir contribuições sociais com hipótese de incidência de impostos estaduais, distritais ou municipais.

Analisados estes aspectos, dentre inúmeros que se apresentam neste tema, passamos a examinar as contribuições de intervenção no domínio econômico.