Percebeu-se, no decorrer da pesquisa de campo e no desenvolvimento desta avaliação de processo, que há condicionantes de várias dimensões: administrativa, técnica e política. E, como aponta Draibe (2001, p. 30), “a questão básica que norteia a investigação dessa natureza é a de detectar os condicionamentos, no plano dos processos, dos êxitos e dos fracassos”.
17 Conforme ata de reunião ordinária de 18 de maio de 2016, a diretoria é assumida pelo segmento governamental, no caso, pelo representante da Secretaria Municipal de Saúde.
• Segmento governamental: Sec. Municipal de Saúde
2012 - 2013
• Segmento não governamental: Educandário Santa Margarida
2013-2014
• Segmento governamental: Sec. Municipal de Assistência Social
2014- 2015
• Segmento não governamental: abriu mão. Segmento governamental assume: Sec. Municipal de Saúde.
Draibe (2011) se reporta às variáveis responsáveis pelo êxito ou fracasso do processo como condições institucionais ou sociais. E, concebendo-as de forma vinculada, definiu uma metodologia de avaliação de processo pautada por uma visão de sistema ou subprocessos chamada de “anatomia do processo geral de implementação”, que é subdividida em seis subprocessos ou sistemas, conforme Figura 4.
Figura 4 – Metodologia de avaliação de processo
Fonte: DRAIBE (2001).
ANATOMIA DO PROCESSO GERAL DE
IMPLEMENTAÇÃO
Sistema gerencial e decisório: -Competen cia dos gerentes; - Capacidade de implementar ; - Grau de centralizaçã o Processos de divulgação e informação: - Diversifi cação dos canais; -Suficien cia e qualidade das mensagens; - Publico atingido; - Adequa ção de prazo; -Agilidade do fluxo. Processo de seleção: - Publicização; Competitividad e do processo; - Qualidade dos sitemas de aferiçao de merito; - Adequação de grupos secionados - Processo de capacitação: - Competen cia dos monitores; - Duração e qualidade dos cursos; - Conteudo; Didática - Avaliação dos beneficiários Sistema logístico e operacional : - Suficiencia de recursos; - Prazos e fluxos; - Qualidade de infraestrutur a e material de apoio Processos de monitoramento e avaliação internos: - Regularidade; -Abragência; - Agilidade na identificação de desvio e incorreções; - Capacidade/ agilidade em recomendar correções; - Graus de participação e comprometimento de atores e stakeholders; - Efetividade ( em extrair lições, propor e recomendar melhorias, promover aprendizagem institucional)Apoiou-se nessa metodologia para facilitar a compreensão e identificação das condições institucionais e sociais favoráveis e desfavoráveis à implementação das deliberações. Por essa metodologia identificaram-se quatro subprocessos que melhor apontam estrangulamentos no andamento das ações realizadas pelo conselho. São eles:
- Subprocesso de Divulgação e Informação: - Subprocesso de Capacitação;
- Subprocessos Logísticos e operacionais; - Subprocesso de Monitoramento e Avaliação.
À luz desses quatro subprocessos, debruçou-se sobre os dados coletados, avaliando sua relação com o processo de implementação das deliberações do CMDCA.
a) Subprocesso de Divulgação e Informação
Considerar a divulgação e a informação apresenta-se importante pois, além de promover a transparência, proporciona uma maior legitimidade à atuação do Conselho. Segundo Draibe (2001, p. 32), a implementação precisa apoiar-se “em mínima divulgação e circulação de informações, pelo menos entre aqueles mais diretamente afetados, os que o vão implementar ou os que dele vão se beneficiar”.
Quanto a esse quesito, o ECA recomenda que todos os conselhos façam ampla divulgação de suas ações, incluindo desde o calendário das reuniões, ações prioritárias para aplicação da política, requisitos para apreciação de projeto a serem beneficiados com recursos do FIA, relação dos projetos aprovados, total dos recursos recebidos e avaliação dos resultados dos projetos beneficiados.
No Conselho Municipal de Direitos em Rio Branco, observou-se que o colegiado utilizava apenas um canal oficial da informação: o jornal Diário Oficial do Estado – D.O.E. As decisões com efeito externo, que envolviam diferentes atores e entidades, eram publicadas em forma de resolução no Diário do Estado. No caso, eram encaminhadas para a secretaria de vínculo, que se encarregava de enviar para uma outra secretaria, da administração estadual. Havia todo um trâmite que, de certa forma, afeta a agilidade da circulação e do fluxo de informações.
Questionado aos membros da diretoria que foram conselheiros, no período analisado, se achavam suficiente a divulgação das informações apenas no Diário Oficial, um deles respondeu: “Não. Ele é adequado para suprir nossas necessidades, para garantir a gente”. Reconhece-se que somente por esse canal não se divulga amplamente: “Para isso, eu pedi o site
para o conselho”. Foram encontrados registros da intenção da diretoria do conselho em ampliar a divulgação de ações do colegiado e demais informações acerca da política da infância, desde 2014. Porém, como envolve custos financeiros, até o momento o conselho não possui nenhum site ou página virtual. Segundo a diretoria, a administração municipal tentou dar maior visibilidade ao inserir um link do CMDCA no site da prefeitura. Mas percebeu-se que as pessoas não acessavam muito. Na falta de mais canais, a diretoria do conselho recorre às parcerias e busca outros meios, de acordo com o teor e a importância do assunto.
Dependendo da causa, como foi o caso “Leão amigo”, questão do aniversário do ECA, do disk denúncia, a gente procura fazer essa parceria com a rede e, também, o que a gente precisa da colaboração da população, a gente vai na televisão. Agora existem as demandas e as deliberações como, por exemplo, os editais. A gente divulga, manda o ofício com conteúdo. (Conselheira O).
Procurou-se, nesta avaliação, ouvir dos conselheiros a frequência em que era feita a divulgação das ações e decisões do CMDCA. Sobressaiu a resposta a seguir:
Gráfico 3 – Divulgação das ações do Conselho
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Dos entrevistados, 73% afirmaram que a divulgação ocorria regularmente.
Embora represente a opinião da maioria, é questionável considerá-la como ampla, conforme recomenda o CONANDA, pois foi observado que não há diversificação de canais para divulgar suas ações e agilidade no fluxo da informação. O que favorece o desconhecimento do colegiado por parte da população e seu distanciamento do restante da sociedade, levando à pouca inserção social, com reflexos em seu peso político, pois quanto menos conhecido, mais fácil é ser ignorado pela administração pública e pela sociedade.
0,00% 20,00% 40,00% 60,00% 80,00% 26,67% 73,33% De vez em quando. Regularmente.
Pensando nesse risco e olhando para os membros que compõem o conselho, foi interessante buscar saber quanto à comunicação e à troca de informações dos conselheiros com suas entidades. Indagou-se: com que frequência era recebido pelo titular do órgão para repassar as deliberações e discussões do CMDCA?
Gráfico 4 – Frequência com que era recebido pelo titular do órgão ou entidade
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Dos 15 entrevistados, predominou a resposta “de vez em quando”. Ficou visível não haver regularidade no recebimento ou repasse das decisões tomadas e discutidas. Esse resultado revela que não há repasse suficiente das informações entre os conselheiros e suas entidades e uma relação fragilizada entre ambos.
b) Subprocesso de capacitação
Sabe-se o quanto é importante a preparação para o desempenho de toda e qualquer função ou cargo. O que desperta o olhar para a questão da capacidade quanto às atribuições a serem desempenhadas no cargo de conselheiro. Afirma Draibe (2001, p. 33): “é imprescindível verificar a capacidade dos agentes para cumprir as tarefas que lhe cabem na implementação”.
Fazer isso exigiu verificar se os conselheiros tiveram algum tipo de capacitação que os prepararam ou o habilitaram para o desempenho desse papel. A princípio, buscou-se saber se os indivíduos nomeados para o cargo de conselheiro tinham conhecimento prévio acerca do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, pois, afinal esse é o instrumento legal, oficial, norteador da política de atendimento às crianças e aos adolescentes.
Diante da indagação: Antes de se tornar conselheiro do CMDCA tinha conhecimento do ECA? As respostas foram variadas, desde sem conhecimento algum e muito conhecimento.
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 40,00% 20,00% 33,33% 6,67% De vez enquanto. Raramente. Regularmente. (vazio)
Gráfico 5 – Conhecimento prévio acerca do ECA
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
No geral, de 15 entrevistados, a maioria, 73,33%, respondeu em parte.
Foi indagado se fizeram alguma capacitação, como resposta obteve-se o seguinte:
Gráfico 6 – Capacitação dos Conselheiros (as)
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Embora um pouco mais da metade participaram de alguma capacitação, os 40% que não fizeram representam uma taxa elevada, dadas as atribuições que tinham a desempenhar e que realizaram desprovidos de informações mínimas sobre a função de conselheiro. Destaca-se que do universo que não participaram da capacitação, seis, sobressaíram representantes do segmento não governamental.
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 73,33% 6,67% 6,67% 13,33% Em parte. Muito. Não tinha. Pouco. 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 40,00% 60,00% Não Sim
Embora o número dos que disseram sim seja a maioria, há que se fazer uma ressalva. O que foi apontado pelos entrevistados como capacitação, na realidade, trata-se de participação em eventos variados como seminários, conferências e oficinas com temáticas e durações diversificadas acerca da política de atendimento à criança e ao adolescente. Não eram cursos de formação, uma vez que não eram regulamentados pela Secretaria de Educação, tampouco estabelecida uma carga-horária mínima com conteúdos específicos ao desempenho da função de conselheiro de direitos. Os temas mais recorrentes foram: promoção dos direitos das crianças e adolescentes; mobilização sobre captação de recursos; informações específicas acerca da participação e/ou elaboração do plano, no caso, o decenal; orientações sobre o Selo Unicef, seminários sobre a rede de atendimento, conselho tutelar e conselho de direitos.
Apresentou-se instigante conhecer um pouco da qualidade dessas capacitações por parte de quem participou, no que se refere ao tempo de duração e à qualidade do conteúdo. Como a duração, geralmente, era de dois a três dias, foi indagado qual conceito atribuíam a essa duração.
Gráfico 7 – Tempo de duração
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Observa-se que foi proporcional a quantidade dos que opinaram ótimo e regular. Contudo, acrescentando os que opinaram ruim, tem-se a variação de regular a ruim como predominante, 55%. De todos eles, apenas 1 disse ter participado de um curso de preparação para a função, que demorou uma semana e que segundo ela trouxe-lhe conhecimentos que lhe auxiliam até hoje. Acerca da qualidade do conteúdo, obteve-se como resposta:
0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 45,00% 44,44% 44,44% 11,11% Ótimo. Regular. Ruim.
Gráfico 8 – Qualidade e quantidade do conteúdo
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Dos nove entrevistados, a opinião predominante quanto à qualidade e conteúdo foi de regular a ruim. Somando ambos, têm-se 66%.
Em relação à frequência com que recebiam orientações sobre a função de conselheiro, o Gráfico 9 apresenta a resposta.
Gráfico 9 – Frequência com que recebiam orientações acerca da função de conselheiro
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019). 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 33,33% 55,56% 11,11% Ótimo. Regular. Ruim. 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 53,33% 20,00% 26,67% Às vezes Nunca Sempre
Constatou-se que o repasse de orientações por parte do CMDCA acerca da função não ocorria com regularidade. Sobressaiu “às vezes”. E um fato que chama atenção é o universo dos que afirmaram nunca terem recebido orientações: 20%.
Esses dados convergem para algumas colocações expressas na pesquisa qualitativa: “Na época da sua pesquisa (o período que analisa), eu vejo assim, havia pouco esclarecimento de fato sobre: o que é o conselho, a importância do conselho, a importância do conselheiro, o papel dele, como de fato ele realmente deveria atuar” (Conselheira M).
Como as orientações para a atuação dos conselheiros são emanadas do CONANDA, buscou-se conhecer, também, a frequência com que os conselheiros municipais recebiam orientações acerca das resoluções emitidas pelo Colegiado Nacional.
Gráfico 10 – Frequência com que os conselheiros recebiam orientações acerca das Resoluções do CONANDA
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Nas respostas, predominou a opção “às vezes”. E isso ganha uma dimensão maior quando se observa que 20% informaram que raramente recebiam as orientações. Isso demonstra que não havia frequência no repasse das orientações e resoluções emanadas do CONANDA.
Essa verificação chama atenção, uma vez que as legislações, regulamentações ou normas devem ser tomadas como referências que pautam as ações dos atores envolvidos, no processo de implementação. E, caso assim não as considerem, há uma tendência dos conselheiros de se afastarem dos objetivos que propõem o CMDCA e de ter riscos de
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 46,67% 6,67% 20,00% 26,67% Às vezes Nunca Raramente .
escolherem outras referências para a implementação, como seus próprios objetivos ou prioridades. Esse entendimento apoia-se na seguinte afirmação:
as referências (Mitinick & Baackoff), isto é, os princípios que efetivamente pautam a ação dos agentes implementadores deveriam ser a “legislação” e as “normas determinadas pela agência formuladora [...] Caso [...] os agentes implementadores não venham a conhecer efetivamente os objetivos do programa, eles tenderão a eleger uma outra referência para a implementação (NEPP/CAMPINAS, 1999, p. 109). E, por fim, consultados acerca do preparo e capacitações que um conselheiro tem para o desempenho dessa função, do universo dos 15 conselheiros, apenas 1 considerou suficiente o que foi oferecido. Assim como teve apenas 1 que afirmou ter sido inexistente. E a maioria apontou ser pouco, mas que permite ter clareza do papel, segundo os entrevistados.
Gráfico 11 – Percepção acerca do preparo e da capacitação dos conselheiros
Fonte: Gráfico elaborado pela autora (2019).
Pelo que foi exposto nas entrevistas, afirma-se que houve a preocupação das gestões do conselho municipal, do período analisado, em repassar, de alguma maneira, o mínimo de informações acerca do papel que deveriam desempenhar, inclusive criando oportunidade de conhecerem a rede de atendimento, isto é, os órgãos que compõem a política de atendimento à infância e à adolescência. Houve relatos que as oficinas eram organizadas em parcerias com os diversos órgãos de atendimento, como Ministério Público, Tribunal de Justiça e, até mesmo, por conselheiros de direitos e tutelares com mais experiência, que se dispunham a transmitir os conhecimento e orientações. E que as oportunidades de aprendizado eram diversas, como seminários, oficinas, eventos de entidades que têm histórico de defesa dos direitos da criança como UNICEF, Fundação ABRINQ e outros órgãos que compõem a política de atendimento.
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% % 6,67% 26,67% 13,33% 46,67% 6,67% Inexistente. Insuficiente.
Pouco e não permite ter clareza.
Pouco, mas permite ter clareza.
Pode-se afirmar que as capacitações as quais os conselheiros se referiam se tratavam de cursos livres18: cursos que não estão sujeitos à regulamentação curricular, independem da escolaridade prévia, têm livre organização de conteúdos e definição de carga horária. Esses tipos de curso têm um ganho quanto à diversidade de conteúdo, entretanto, nem sempre oferecem profundidade dos conteúdos, principalmente, conteúdo específico, que precisa de muita compreensão, como a elaboração de instrumentos de gestão, ciclo orçamentário, gestão de recursos financeiros, estratégias de mobilização e outros.
Dos 15 conselheiros, um mencionou que entre 2010 a 2011 o Estado havia ofertado curso de formação. No caso era para os conselheiros de diversas políticas sociais, por meio da escola de governo, chamada Escola de Conselho, em que a equipe era formada por meio de parceria entre servidores da rede estadual e professores da Universidade. Ele afirma:
antes nós tínhamos o funcionamento das Escolas de Conselho, havia capacitações por uma semana, com aulas presenciais, um sistema de disseminação de informações permanente: o ano inteiro com seminário, cursos, treinamentos, capacitação, encontros, vinda de pessoas de outros Estado. Era capacitação continuada. Quem participou na época e está nos conselhos hoje tem uma visão melhorada. Mas, a maioria não está mais, porque chega um momento que cansa. Você delibera, o Município não resolve, o Estado não resolve. Ninguém resolve. (Conselheiro G). De acordo com esse entrevistado, a Escola funcionou por pouco tempo, pois não houve apoio suficiente do Estado para continuar as formações. Dos conselheiros da amostra, encontrou-se apenas 1 que foi contemplado pelas capacitações oferecidas por essa Escola.
Pelos temas mencionados nas falas, pode-se perceber que a maioria dos conselheiros daquele período não teve acesso às informações de natureza mais técnica e específica para compreender o funcionamento da máquina administrativa e assim se prepararem melhor para o desempenho de suas atribuições. O que representa, conforme já se pontuou pelo olhar de Dagnino (2002), uma fragilidade na preparação desses agentes, que ficaram desprovidos de conhecimentos que os ajudariam a superar entraves que inviabilizam a implementação das ações do conselho. E que, certamente, melhorariam sua atuação e participação enquanto conselheiros. Nesse sentido, Gohn (2003, p. 95) compartilha do mesmo entendimento, e afirma:
A participação, para ser efetiva, precisa ser qualificada, ou seja, não basta a presença numérica das pessoas porque o acesso está aberto. É preciso dotá-las de informações e de conhecimento sobre o funcionamento das estruturas estatais. Não se trata, em absoluto, de integrá-la, incorporá-la à teia burocrática. Elas têm o direito de conhecer
18 Definição extraída da Lei de Diretrizes de Bases e resolução do Conselho Estadual de Educação, nº 379, art. 9º, primeiro parágrafo – os cursos livres de que trata o caput deste artigo são isentos de autorização de funcionamentos, apresentando livre organização curricular e definição de carga horária.
essa teia para poder intervir de forma a exercitar uma cidadania ativa, não regulada, outorgada, passiva.
Dessa forma, os relatos coletados permitem afirmar que o conteúdo para os entrevistados não foi suficiente para habilitá-los para suas atribuições, considerando-se que a preparação para atuar como conselheiro não se resume apenas ao aspecto técnico que, por sinal, pouco existiu. É preciso lembrar, também, da dimensão política que tem o papel de conselheiro.
c) Subprocesso logístico e operacional
Nesse subprocesso considerou-se a estrutura de funcionamento do conselho e seus recursos materiais, físico, humanos e financeiros, pois permitem perceber as variáveis relacionadas à organização do conselho e à existência de condições mínimas de funcionamento. Pressupõe-se que os recursos e a estrutura que o conselho dispõe são aspectos primordiais, conforme afirma a Resolução nº 10619 do CONANDA (2005): “A garantia de condições dignas de estruturação e funcionamento do Conselho é pressuposto fundamental para a construção do seu papel político-institucional”.
Com 27 anos de criação, o CMDCA ainda não possui sede própria, embora o regimento interno afirme que o conselho funcionará em instalações próprias. No período de cinco anos, de 2013 a 2018, passou por duas mudanças, de instalações físicas e de endereço. O que não é interessante para a entidade, pois acaba não criando uma referência de localização para as entidades que o compõem e que fazem parte da rede de atendimento. Até julho de 2018, a sala de atendimento do conselho era no prédio alugado pela SEMCAS. Isto é, após cinco anos que o conselho está vinculado a outra secretaria foi que viabilizaram um novo local de atendimento. É visível que por não ter sede própria, não haver um espaço físico adequado ao seu funcionamento, o conselho fica sujeito a alguns transtornos, como por exemplo, a deterioração de documentos oficiais e de seu acervo pela falta de espaço adequado para sua manutenção e guarda. Inclusive, já houve perda de documentos em uma das mudanças de prédio. Geralmente, o conselho fica instalado em dependências divididas com os demais conselhos de direitos do município, como o de direitos da pessoa idosa e o da pessoa com deficiência.
Na mudança mais recente, o conselho ficou instalado em uma sala menor do que o prédio anterior, sem acomodações adequadas para realização de reuniões do colegiado. Por conta disso, as reuniões costumam ocorrer nas dependências da Secretaria Municipal de Administração. O conselho permaneceu dividindo suas instalações e material permanente com
19Resolução 106, de 17 de novembro de 2005: Altera dispositivos da Resolução nº 105/2005, que dispõe sobre os Parâmetros para Criação e Funcionamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente.
os outros dois conselhos de direito. Possui para contato apenas telefone e internet e ainda não disponibiliza site, endereço eletrônico para divulgação e transparência de suas ações. Embora haja registro, desde 2014, da atual diretoria em fazer e ampliar a divulgação da política de atendimento à criança e ao adolescente, do ECA e de suas ações de defesa aos direitos da criança.
Estão sem veículo desde 2015 para atender as diversas atividades de rotina do conselho, como encaminhamento das ações e decisões, de documentos, ações de articulação, participação em eventos, monitoramento e fiscalização de entidades. Adquiriram um veículo em 2016, por meio de convênio. Porém, este se encontra parado por falta de conserto e manutenção. E, quando há necessidade de os conselheiros se deslocarem, fazem agendamento com antecedência à Secretaria de Direitos Humanos.
Quanto à equipe técnica, o regimento interno afirma ser parte da estrutura administrativa. Contudo, o conselho está sem secretária executiva que possa auxiliar a