O
processo de infra-estruturação do país com sistemas de águas e esgotos, apesar de ser uma atribuição autárquica, começou a ser finan- ciado pelo Governo de forma sistemática a partir da década de 1930 através de políticas especifi- camente desenhadas para esse fim. O conjunto de diplomas publicados entre 1931 e 1933298, que definiram o enquadramento geral de polí- ticas públicas de abastecimento e saneamento de águas que iria vigorar durante todo o ‘Estado Novo’, constituía-se em grande medida como sistema de ‘auxílio financeiro’ do Estado às au- tarquias locais, instituindo um regime de obras comparticipadas cujo financiamento seria garan- tido através do Fundo de Desemprego, do Fun- do de Melhoramentos Rurais e de outras verbas extraordinárias incluídas no Orçamento Geral do Estado. Para além destas linhas de financia- mento, seriam ainda criadas condições especiais de crédito junto da Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência que, a par dos orçamentos das câmaras municipais e do eventual retorno financeiro obtido através das tarifas cobradas pelos serviços prestados, configuravam as possi- bilidades de investimento em infra-estruturas de águas e esgotos entre 1933 e 1974. Prevalecen- do ao longo deste período o regime de tutela do Estado sobre as Autarquias Locais, a fiscalização do investimento a realizar através de financia- mento público era uma atribuição da Adminis- tração-Geral dos Serviços Hidráulicos e Eléctricos entre 1933 e 1944, e da Direcção-Geral dos Ser- viços de Urbanização entre 1944 e 1972. A partir de Abril de 1974, apesar de terem sido extintos os instrumentos financeiros utilizados durante o período do Estado Novo, manteve- -se o regime de comparticipações do Estado às Autarquias Locais, agora financiado em ex- clusivo através do Orçamento Geral do Estado,bilizam a parte do investimento suportado pelas autarquias.
Por outro lado, e mesmo que esta informação se encontrasse sistematizada do ponto de vista lon- gitudinal ao longo do período, e discriminada ao nível dos municípios, para que se pudesse medir o efeito dos investimentos realizados relativa- mente ao nível de atendimento da população com sistemas de abastecimento e saneamento de águas residuais, seria necessário dispor de estatísticas regulares e fiáveis acerca destes in- dicadores com abrangência nacional, o que em rigor não sucede ainda hoje: apesar de se ter fei- to um esforço considerável nesta matéria a par- tir de 1974, persistem problemas metodológicos significativos relativos ao critério de recolha de dados habitualmente utilizado.
Assim, e ao longo de todo o período em análi- se, pode afirmar-se que os processos de moni- torização criados, ora muito insuficientes, ora assentes em critérios pouco consensuais, se constitui como problema transversal que impe- de uma análise exaustiva e rigorosa das neces- sidades financeiras do sector, da relação entre o investimento realizado e os níveis de serviço alcançados e do planeamento do investimento futuro.
Uma vez que um dos propósitos essenciais deste capítulo consistia em recolher elemen- tos de informação que permitissem analisar ou compreender a relação entre o investimento realizado e o seu impacto relativo aos níveis de atendimento, bem como as projecções relativas à necessidade de investimentos futuros, deu-se início a um processo de recolha de elementos do Orçamento Geral do Estado, que começa a discriminar as verbas afectas a abastecimen- to de águas e esgotos a partir de 1945, e dos boletins do Comissariado do Desemprego, que apresentam o registo das obras comparticipa- das pelo Estado a partir de 1933, apesar de aí só se discriminarem elementos classificados por natureza de obra a partir de 1950. A partir de 1974 observa-se, para além das verbas inscri- tas no Orçamento Geral do Estado, o recurso a dois empréstimos contraídos junto do Go- verno norte-americano em 1976 e em 1977, e o acesso a crédito junto do Banco Europeu de Investimento, que vem a par com a disponibi- lidade de fundos comunitários, ambos decor- rentes do processo de integração comunitária. No entanto, e no que respeita à informação relativa ao Orçamento Geral do Estado e aos fundos comunitários, os elementos disponíveis ora não são claros na discriminação da despesa, ora se encontram em estado bruto: em suma, o investimento no sector raramente foi sujeito a desenvolvimento das atribuições fundamentais
das políticas públicas da água em Portugal, que passam a ser entendidas como componente das políticas públicas do ambiente até 1993, data de publicação da lei orgânica do Instituto da Água (INAG).
Finalmente, com a reforma operada no sector entre 1993 e 1994 assiste-se à separação dos sistemas de águas e águas residuais em duas vertentes – ‘alta’ (sistemas multimunicipais) e ‘baixa’ (sistemas municipais) –, determinando-se que os sistemas ‘em baixa’ podiam passar a ser concessionados a entidades públicas ou priva- das, e que os primeiros pudessem passar a ser explorados directamente pelo Estado ou ser con- cessionados a entidades públicas (ou de capitais maioritariamente públicos) de natureza empre- sarial. Através desta nova configuração política, que se iria consubstanciar logo à partida com a criação de uma série de sistemas multimunici- pais e do grupo empresarial público Águas de Portugal SGPS S.A. em 1994, deu-se início a um processo de empresarialização e integração ter- ritorial das unidades de gestão do sector (na sua vertente ‘em alta’) e, com ele, à criação de novas e mais eficientes condições de financiamento, programação e fiscalização financeira dos in- vestimentos, que passariam a ser reguladas pelo Instituto Regulador de Águas e Resíduos a partir de 1998.
Apesar de ser relativamente simples a identifi- cação destas fontes de informação, já a con- tabilização das verbas orçamentadas e das ver- bas efectivamente executadas com recurso a financiamento externo às próprias autarquias torna-se particularmente complexa ao longo de todo o período. Do ponto de vista estritamen- te financeiro, não só porque a classificação da despesa no Orçamento e na Conta Geral do Estado nem sempre é clara na discriminação das respectivas rubricas, mas também porque os elementos de informação complementares, essenciais à monitorização financeira do investi- mento planeado e realizado, ora se apresentam em estado bruto (Fundo de Desemprego entre 1933 e 1950), ora nem sempre estão disponíveis para consulta (Fundos Comunitários a partir da década de 1980). Tornou-se assim evidente, de forma transversal a todo o período em análise, que apesar de existirem elementos de informa- ção de base relativos ao investimento realizado em regime de comparticipação do Estado, de contratos-programa ou de fundos comunitários, a sua análise foi sendo feita de forma irregular pelos serviços com atribuições de planeamento do sector. Acresce a este facto ser recorrente a referência à falta de informação acerca das con- tas municipais e respectivos serviços, que conta-
As fontes de financiamento em perspectiva longitudinal
distintos arquivos públicos consultados306. A par- tir de 1977, com a publicação da lei orgânica da Direcção-Geral do Saneamento Básico307, o proces- so de planeamento financeiro das obras a realizar passa a ser sujeito a maior escrutínio. Por fim, e a partir de meados da década de 1980, surgem al- guns estudos em profundidade relativos à situação do sector do saneamento básico em Portugal, mo- tivados pelo processo de integração comunitária, apresentando-se igualmente análises de síntese nos documentos políticos de programação finan- ceira do investimento a realizar. Com a criação do grupo empresarial público IPE-AdP SGPS S.A. em 1994, e do Instituto Regulador de Águas e Resídu- os em 1998, passam a existir recursos exaustivos de informação, que são publicados com regulari- dade anual, ora nos relatórios e contas do respec- tivo grupo empresarial (1995 – 2009), ora a partir de 2004 no ‘Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos em Portugal’, da responsabilidade do IRAR. No entanto, e na medida em que estes ele- mentos de informação dizem respeito aos sistemas concessionados, ficam fora do seu âmbito de aná- lise todos os outros sistemas existentes308.
Desta forma, e em síntese, quando se trata de procurar quantificar o investimento planeado e o investimento efectivamente realizado em infra- -estruturas de abastecimento e saneamento de águas à escala nacional, discriminando os mon- tantes em causa por critérios de base territorial, administrativa, demográfica, ou outras, torna-se evidente que esta é uma tarefa que nunca foi desenvolvida com regularidade: a maior parte dos dados existentes raramente foi sendo tra- tada de forma sistemática e sujeita a análises publicadas, e a sua consulta está inúmeras ve- zes sujeita à disponibilidade e benevolência dos respectivos serviços; por outro lado, a determi- nação dos efeitos dos investimentos realizados está dependente da capacidade de monitoriza- ção dos níveis de atendimento da população ser- vida, e estes indicadores ainda hoje apresentam fragilidades e incoerências significativas. Assim, não só não nos foi possível apresentar uma série longitudinal exaustiva do investimento planeado 306 No arquivo / biblioteca do Instituto da Água (INAG) fomos
informados de que aí não existem registos relativos aos arquivos da Direcção-Geral de Saneamento Bási- co, nem tão pouco do referido estudo; o mesmo se passou no Arquivo Histórico do Ministério das Obras Públicas; relativamente à Hidroprojecto, empresa que coordenou e desenvolveu uma parte dos estudos men- cionados, fomos informados de que o seu arquivo/bi- blioteca foi desmantelado há pouco tempo e de que essa informação não está disponível.
307 Note-se que não nos possível identificar, nos distintos
arquivos consultados, os elementos documentais desta Direcção-Geral.
308 Excepto no que diz respeito à regulação da qualidade
da água.
uma análise de natureza longitudinal ao longo do século XX303.
Se o processo de recolha de dados de base se confronta com uma série de limitações práticas, a publicação de estudos, retrospectivos ou pros- pectivos, é igualmente escassa ao longo do perío- do em análise, mas sobretudo até ao início da década de 1970. Na verdade, para além de um documento apresentado pela Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização em 1956, que serviu de base documental à discussão política do II Plano de Fomento (1959 – 1964), de um outro publica- do em 1972 pelo Gabinete de Planeamento dos Ministérios das Obras Públicas e Comunicações, que adiantava uma síntese retrospectiva da ques- tão do saneamento das povoações no contexto da preparação do projecto de implementação das regiões de saneamento básico em Portugal, ou dos elementos apresentados nos pareceres da Câmara Corporativa acerca dos Planos de Fo- mento, a questão do investimento nestas infra- -estruturas, e seu respectivo financiamento, não parece ter sido sujeito a análise regular. Finalmen- te, e relativamente a este período, acrescente-se ainda as análises históricas disponíveis acerca da Lei de Reconstituição Económica (1935 – 1950)304 e do impacto do Plano Marshall em Portugal305, que nos permitiram concluir que a primeira en- quadrou do ponto de vista programático o Plano de Abastecimento de Águas às Sedes dos Conce- lhos até 1950, mas que no contexto do segundo não foram previstos investimentos relativamente a infra-estruturas de águas e esgotos.
A escassez de elementos de análise relativos ao planeamento e à monitorização dos inves- timentos em infra-estruturas de águas e esgo- tos começa a inverter-se a partir de 1972 com a perspectiva de criação de regiões de sanea- mento básico, que motivou o desenvolvimento de uma série de estudos aprofundados acerca da situação do saneamento básico em Portugal, realizados por várias empresas de consultoria em engenharia. No entanto, e apesar de estes estudos serem ainda hoje referenciados como principal fonte de informação sobre o sector em Portugal nas décadas de 70 e 80, a respectiva documentação não se encontra disponível nos
303 Há uma excepção relativa ao período 1974 – 2003,
como veremos adiante.
304 Nunes, A.B., Valério, N. (1983). «A Lei de Recons-
tituição Económica e a sua execução: um exemplo dos projectos e realizações da política económica do Estado Novo», in Estudos de Economia, III (3): 331- 359.
305 Rollo, M.F. (2007). Portugal e a reconstrução económica do
pós-guerra: o Plano Marshall e a economia portuguesa dos anos 50. Lisboa: Ministério dos Negócios Estrangeiros.
análises sintéticas acerca do problema à escala nacional, mas não discriminam os elementos de base que serviram à apresentação dessas consi- derações, nem tão pouco diferenciam a realidade do país, nomeadamente ao nível do município, onde efectivamente se materializava a neces- sidade de planeamento financeiro e respectiva infra-estruturação dos sistemas de águas e es- gotos. De forma transversal a estes documentos é recorrente a constatação de que o financia- mento proporcionado era declaradamente insu- ficiente, e de que ao ritmo de concretização das infra-estruturas que o mesmo permitia, o pro- blema estaria resolvido em horizontes temporais de 50 ou mais anos, admitindo-se mesmo que o mesmo pudesse nunca ser resolvido.
Por outro lado, e na medida em que a capaci- dade financeira das câmaras municipais foi con- siderada condição determinante na concessão de comparticipações do Estado ou no acesso ao crédito por parte da Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência a partir de 1960 no con- texto do Plano de Abastecimento de Águas às Populações Rurais (para obterem financiamento estas entidades tinham que apresentar o pla- neamento económico do investimento a realizar em infra-estruturas e sua respectiva exploração, sendo condição necessária à concessão de crédi- to a demonstração de capacidade de reembolso dos empréstimos através dos sistemas tarifários), pode considerar-se que uma parte significativa dos municípios terão tido dificuldades acrescidas em demonstrar a sua elegibilidade. Mais ainda, se considerarmos que existe uma correlação entre a situação económica e a capacidade fi- nanceira dos respectivos municípios, torna-se ainda mais saliente a natureza discriminatória deste projecto político relativamente aos conce- lhos com menores recursos económicos. A partir de 1974 ganha preponderância o fi- nanciamento externo como principal recurso para suprir as necessidades de investimento. Primeiro, com os empréstimos contraídos junto do Governo norte-americano e do Banco Eu- ropeu de Investimento; depois, e de uma for- ma sistemática e generalizada, com o acesso a fundos comunitários que terão representado a principal fonte de financiamento do processo de infra-estruturação do país, a partir do final da década de 80. Já na década de 90, e na medida em que se deu início ao processo de empresarialização do sector, e aumentaram de forma muito significativa os níveis de cobertura da população servida com sistemas de águas e esgotos, deveriam ter deixado de ser desprezá- veis as tarifas cobradas pelos serviços presta- dos. No entanto, também aqui se reconhecem os atrasos significativos dos municípios no pa- gamento das tarifas dos sistemas ‘em alta’, o e efectivamente realizado em infra-estruturas de
águas e esgotos em Portugal ao longo do sécu- lo XX, nem tão pouco considerar a hipótese de avaliar o seu impacto relativamente aos níveis de atendimento da população. Estas dificuldades apresentam-se, portanto, como problemática es- truturante das políticas públicas de abastecimen- to e saneamento de águas ao longo de todo o pe- ríodo em análise neste capítulo (1945 – 2009)309. Contudo, e apesar das limitações, através da in- formação recolhida é possível identificar tendên- cias e sustentar, ainda que de forma provisória, algumas hipóteses interpretativas relativamente ao planeamento financeiro destas infra-estrutu- ras, às opções políticas que estiveram subjacen- tes ao financiamento previsto e efectivamente concedido e, de uma forma geral, à monitoriza- ção que o Estado foi conduzindo acerca da situa- ção financeira do sector no que diz respeito às suas necessidades de investimento.
Tendo em conta estas premissas, a consideração mais evidente acerca da informação recolhida diz respeito à natureza residual do investimento realizado em Portugal neste domínio de gover- nação, especialmente quando comparado com o total da despesa noutros tipos de equipamentos e infra-estruturas, entre 1945 e 1974. Torna-se assim possível contrariar o argumento, tantas ve- zes enunciado do ponto de vista político, de que a escassez de recursos financeiros foi a principal causa para o atraso verificado no país. Na verda- de, esta conclusão só poderia ser sustentada se não se tivessem tomado decisões políticas que orientaram os recursos financeiros disponíveis para outros domínios de governação nacional. Correspondendo a uma opção política, a questão deixa de ser exclusivamente financeira e passa a configurar-se do ponto de vista das orientações estratégicas que foram sendo adoptadas e que denotam, ao longo deste período, não só uma preferência pelos investimentos com retorno eco- nómico previsível, mas também o desprezo pelas condições de saúde e de qualidade de vida da grande maioria da população nacional.
Ao longo deste período foi-se tornando eviden- te, de forma igualmente relevante, a natureza deficiente do planeamento financeiro realizado. As considerações apresentadas no documento de suporte ao II Plano de Fomento, apresentado pela Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização em 1956, ou os pareceres da Câmara Corporati- va relativos aos Planos de Fomento, apresentam
309 Saliente-se que, no período 1901 – 1944 estas dificul-
dades são ainda mais significativas, razão pela qual se iniciou a análise apresentada neste capítulo apenas em 1945.
As fontes de financiamento em perspectiva longitudinal
Assinale-se, contudo, que a empresarialização do sector verificada a partir da década de 90312, a par do início da actividade de regulação através do Instituto Regulador de Águas e Resíduos, te- rão contribuído de forma decisiva para um pla- neamento e gestão financeira dos recursos mais eficiente, sistemática e racional, no seu âmbito de actuação. Apesar disso, e na medida em que persiste uma considerável dispersão de serviços de águas e esgotos ao longo do território, e que a actividade de regulação foi limitada aos siste- mas concessionados até 2009313, a questão do planeamento e da regulação financeira dos investimentos ainda hoje se constitui como dimensão problemática das políticas públicas de abastecimento e saneamento de águas em Portugal.
312 As empresas estão obrigadas a apresentar relatórios
anuais da sua actividade e situação financeira.
313 Por imposição dos respectivos estatutos do IRAR, que
só seriam revistos em 2009, e que alteraram também a respectiva designação; o IRAR passa a denominar-se Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos – ERSAR, I.P.
que cria significativos problemas no quadro de gestão dos sistemas multimunicipais.310
Apesar de se manterem problemas de monito- rização, o processo de planeamento financeiro, e a enunciação das suas problemáticas, torna- -se mais regular e sistemático a partida da dé- cada de 80 com a publicação do Plano Director de Saneamento Básico (1981 – 1990), a que se segue o Plano de Desenvolvimento Regional (1986 – 1993), o Plano de Desenvolvimento Regional (1994 – 1999), o Plano Estratégico de Abastecimento de Água e de Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR 2000 – 2006), e a sua revisão para o período 2007 – 2013 (PEAASAR II). No entanto, ainda em 2007 se enunciavam proble- mas significativos relativos à tarefa de planeamento financeiro dos investimentos a realizar, cuja defi- ciência foi inclusivamente enunciada como justi- ficação para a necessidade de renovar o ciclo de investimento comunitário previsto na primeira ver- são do PEAASAR.311
310 Fonte: elaboração própria. 311 Fonte: elaboração própria.
1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Plano Director de Saneamento Básico 1980 – 1990
Plano de Desenvolvimento Regional 1986 – 1993
Plano Desenvolvimento Regional 1994 – 1999 PEAASAR 2000 – 2006 PEAASAR II 2007 – 2013 Empréstimo Internacional I 1976 Empréstimo Internacional II 1977 Plano de Abastecimento de Águas às Populações Rurais
1960 – 1972
Plano de Abastecimento de Águas às Sedes dos Concelhos
1944 – 1960 Fundo de Desemprego 1933 – 1971 Figura 16 Cronograma de instrumentos financeiros utilizados no sector (1935-1975)310 Figura 17 Cronograma de instrumentos financeiros utilizados no sector (1975-2015)311 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Plano Director de Saneamento Básico 1980 – 1990
Plano de Desenvolvimento Regional 1986 – 1993
Plano Desenvolvimento Regional 1994 – 1999 PEAASAR 2000 – 2006 PEAASAR II 2007 – 2013 Empréstimo Internacional I 1976 Empréstimo Internacional II 1977 Plano de Abastecimento de Águas às Populações Rurais
1960 – 1972
Plano de Abastecimento de Águas às Sedes dos Concelhos
1944 – 1960 Fundo de Desemprego