As (in)desejadas (in)certezas da polícia

Entre a lei e a ordem

No caso das organizações policiais, a incerteza é um elemento constante devido a que as polícias desempenham, em sociedades democráticas, duas funções fundamentais: a resolução de conflitos com a possibilidade de utilização da força e a garantia dos direitos individuais dos

cidadãos. Tal duplicidade é entendida por Skolnick (1966) como uma contradição inerente das instituições policiais: à polícia é requerida a manutenção da ordem sob a observação do Estado de Direito. A organização policial é uma burocracia que valoriza a iniciativa e eficiência do policial, em contraste, o Estado de Direito enfatiza os direitos dos cidadãos e constrange a atividade policial. Skolnick (1966) aponta que se a polícia pudesse exercer sua função de manter a ordem pública sem se preocupar com os limites legais para isso, sua tarefa seria muito mais fácil. Diante do estabelecimento do Estado de Direito Democrático, as instituições policiais precisam estar inevitavelmente preocupadas com a legalidade porque elas devem utilizar a lei como um instrumento da ordem. Essa é uma tensão entre demanda por ordem de um lado e o respeito aos direitos dos cidadãos por outro, o que estaria no cerne da questão relativa ao trabalho policial.

Esse cenário dialoga com que as organizações policiais estão autorizadas e precisam lidar com situações inesperadas e que podem ser perigosas. A combinação de autoridade e perigo é entendida por Skolnick (1966) como uma ameaça ao Estado de Direito. Essa seria uma tendência cognitiva especialmente importante e problemática no grupo ocupacional da polícia que está em

contato direto com o cidadão, fazendo o patrulhamento das ruas14_{. O perigo estimula a conduta}

do policial focada na defesa pessoal e essa conduta tende a ser impulsiva, pois o perigo desenvolve ansiedade e medo. Em situações de menos perigo, os policiais teriam mais condições de exercer autoridade e respeitar o Estado de Direito na manutenção da ordem. A autoridade que possui o policial, sob condições perigosas, se torna um recurso para prevenir possíveis ameaças e perturba o processo de uma série de julgamentos reflexivos que aconteceriam em situação de calma. Como resultado, os procedimentos requeridos formalmente pela organização para lidar com esse tipo de situações ficam em segundo plano em face de uma circunstância ameaçadora. Portanto, obedecer aos limites da lei e estabelecer a ordem pública comporia uma tensão inerente ao trabalho policial. Tal tensão pode ser entendida, nos termos de Peter Manning, como uma incerteza que permeia as ações policiais e tem consequências na imagem institucional, uma vez que ações policiais podem ser questionadas por suas audiências devido a essa dupla função.

Arthur Trindade Costa (2004) desenvolve um argumento contrário à ideia de que o trabalho da polícia seria em essência problemático em sociedades democráticas no que se refere à manutenção da ordem e à garantia dos direitos individuais. Aponta que essa tensão só ocorre se

14_{Janet Foster (2003) aponta que há diferenças entre as subculturas policiais de acordo com o grupo ocupacional} - devido às distintas tarefas que desempenham - e as diferentes instituições policiais - em decorrência da sua história, contexto, tradição e interesses de lideranças.

a polícia é compreendida como centro do processo de controle social. Atribuir às instituições policiais a responsabilidade do controle social seria compreendê-lo como fruto da existência de leis e ameaça de sanção estatal em caso de seu descumprimento. Dessa forma, ignorar-se-ia o duplo aspecto do controle social: por um lado o controle externo baseado na vigilância e ameaça da utilização da força e por outro, o controle interno, produzido através de mecanismos sociais internalizados que abarcam desde a socialização escolar à religião.

A intensidade desse dilema entre respeitar a lei e manter a ordem estaria então relacionada às diferentes maneiras que os Estados estabelecem o papel da polícia. Quanto mais central é o papel da polícia como instrumento de controle social, mais provável é a ocorrência da utilização da força como ameaça ao Estado de direito. E ainda, quanto mais a atividade policial é exercida baseada na utilização da força, maior é a ameaça que ela representa aos direitos individuais. Essa tensão entre lei e ordem variaria então em função dos diferentes tipos de Estado e regimes políticos. Quando o Estado é capaz de manter certo nível de paz social através de mecanismos ideológicos da sociedade civil, em detrimento do seu aparato repressivo, o dilema de estar entre a lei e a ordem perde a força e a lei não é mais compreendida como um empecilho e sim como

um instrumento da ordem15_{. A tensão entre lei e ordem estaria relacionada ao lugar que a polícia}

ocupa na manutenção desta ordem e aos mecanismos de controle da sua atividade (Costa, 2004). Assim, a concepção de ordem social do Estado na produção de políticas públicas de segurança e das polícias na execução do seu trabalho nas ruas entram em jogo na configuração desse dilema entre lei e ordem.

Assumindo aqui que em sociedades complexas é impossível a produção de mecanismos de controle interno que possam conformar todas as ações dos cidadãos de acordo com a lei e as normas sociais, a tensão entre lei e ordem estará sempre presente no momento em que o policial precisa lidar com uma situação desviante, especialmente se envolve violência. Nesse contexto, só o policial tem o poder de decidir como agir diante desse tipo de situação, ainda que existam procedimentos organizacionais internos que indiquem como agir. Estão presentes aí a natureza discricionária da ação policial, a possibilidade de violação de direitos e a necessidade de fiscalização e controle da atividade da polícia, ainda que tal controle seja feito a posteriori e tenha

caráter fundamentalmente seletivo16_.

15_{Ordem aqui passa a ser entendida não apenas como conformidade ou ordem na rua, mas como paz social que} envolve o respeito aos direitos individuais no Estado de Direito Democrático.

16_{Esse aspecto é enfatizado por Muniz e Proença Júnior (2007) ao discutirem a impossibilidade de uma fiscalização} plena do trabalho policial, o que resultaria em uma accountability inescapavelmente seletiva.

O argumento de Costa (2004) pode ser útil para evidenciar as diferenças de grau nessa tensão entre lei e ordem sofrida pelas organizações policiais. Dependendo da sociedade e de como o Estado organiza as polícias e tem sucesso em suas estratégias de controle social, o trabalho de controle exercido pela polícia pode ameaçar mais ou menos o Estado de direito democrático. Aqui entendemos que esse conflito, essa incerteza, é inerente à natureza do trabalho policial em sociedades democráticas, mas ainda assim é preciso estar atento ao nível da questão e não normalizar o problema da violência e desrespeito aos direitos como condição inescapável da atividade da polícia. Não é em todos os países democráticos que encontramos índices tão altos de morte pela polícia e de desrespeito a direitos individuais como acontece no Brasil, por exemplo.

O mais produtivo é assumir aqui um diálogo entre as duas visões apresentadas, procurando compreender o trabalho policial em sociedades democráticas como uma tarefa delicada por estar entre duas funções igualmente importantes e por vezes conflitantes, a depender de circunstâncias que envolvem perigo e tomada de decisão pelo policial diante delas. Skolnick (1966) ajuda a evidenciar as variáveis constitutivas da atividade policial que imprimem tensão à autorização da utilização da força pelos policiais, e Costa (2004) salienta o grau de importância que o Estado confere à polícia na manutenção da ordem, compreendendo que esse é também um elemento importante na capacidade da polícia de cumprimento da ordem sob a lei que protege os direitos dos cidadãos.

Apontamos aqui que existe uma tensão inerente às organizações policiais que envolve situações de conflito, inesperadas e/ou violentas em que o policial tem de agir e lidar com perigo e a autoridade que lhe é concedida. As possibilidades de cursos de ação nesse cenário são muitas e o código penal, procedimentos internos e protocolos de ação não contemplam caso a caso. Os direitos individuais dos cidadãos estão em jogo nesse cenário. Diante disso, a discussão passa a ser uma questão de grau: quanto mais eficiente é um Estado em manter o controle social por outras vias que não a do policiamento17 _{e quanto mais preparada e consciente do poder discricionário} que possui e da necessidade de respeito aos direitos dos cidadãos, menor é essa tensão entre lei e ordem enfrentada pela organização policial. A junção de uma sociedade com altos índices de criminalidade e uma polícia mais preocupada com a ordem nas ruas do que com o respeito aos direitos dos cidadãos, como elemento fundamental da ordem social em sociedades democráticas, faz dessa tensão o ambiente cotidiano do trabalho policial e dos direitos individuais um elemento frágil nessa equação.

O poder discricionário

O poder discricionário está relacionado com o dilema discutido anteriormente, mas merece ser discutido separadamente, como outro elemento de incerteza com o qual as organizações policias precisam lidar. Tal poder não é exclusivo da polícia, é concedido à Administração Pública e com frequência é exercido pelos órgãos que compõem o Sistema de Justiça Criminal como um todo. Trata-se da liberdade de escolha na tomada de decisões diante de uma dada situação, quando a lei não é capaz de tipificar todos os cursos de ação possíveis. A ação discricionária deve, porém, respeitar os limites legais e, portanto, não significa liberdade total de escolha, mas sim uma margem para lidar com as situações reais, levando sempre os direitos e restrições legais em consideração, bem como respeitando critérios de proporcionalidade ou razoabilidade (Bühring, 2003). No caso das instituições policiais, e em especial nas polícias responsáveis pelo patrulhamento ostensivo, o poder discricionário é um elemento fundamental na rotina de trabalho.

Ericson (2005) o define como “the power to decide which rules apply to a given

situation and whether or not to apply them” (p. 222). O autor utiliza a palavra “rule” e não

“law” uma vez que se refere a regras que vão além das leis do código penal e envolvem a cultura organizacional e o senso de ordem dos policiais. As leis são utilizadas muitas vezes para justificar as ações policiais a posteriori, enquanto que no momento da ação o que interessa ao policial é resolver a situação e só posteriormente enquadrá-la nos termos legais. A ação discricionária leva em consideração regras para além do âmbito legal que tem a ver com o trabalho prático da polícia. Isso porque o patrulhamento envolve uma multiplicidade de cenários possíveis, onde as interações polícia-cidadãos vão além da aplicação da lei. Muitas vezes trata-se apenas de agir ou não agir diante de pequenos problemas cotidianos, estar ou não estar presente em uma situação, ou atender a um chamado diante de uma situação não criminal, onde a princípio não há regras claras ou leis a serem aplicadas, como um desentendimento verbal entre vizinhos. Aí o policial deve decidir se e como agir para reestabelecer a paz social dentro dos limites da lei, mas sem necessariamente aplicar lei alguma.

Ainda quando o policial identifica uma situação em que a lei está sendo quebrada, ele pode também decidir não a aplicar e resolver a situação sem instituir uma denúncia. Um caso de agressão pode terminar sem nenhum registro se a polícia resolve não ir à frente porque a vítima não quer assinar a denúncia. Goldstein (1960) chama a atenção para o baixo nível de visibilidade dessas decisões policiais, especialmente nessas situações em que não há a instituição de um processo criminal. A decisão do policial de não aplicar a lei (enforce the law)

impossibilita todas as outras fases do sistema de justiça criminal. Tais decisões são tomadas no momento da interação e não são, normalmente, revistas ou reavaliadas:

Police decisions not to invoke the criminal process, except when reflected in gross failures of service, are not visible to the community. Nor are they likely to be visible to official state reviewing agencies, even those within the police department. Failure to tag illegally parked cars is an example of gross failure of service, open to public view and recognized for what it is. An officer's decision, however, not to investigate or report adequately a disturbing event which he has reason to believe constitutes a violation of the criminal law does not ordinarily carry with it consequences sufficiently visible to make the community, the legislature, the prosecutor, or the courts aware of a possible failure of service. The police officer, the suspect, the police department, and frequently even the victim, when directly concerned with a decision not to invoke, unlike the same parties when responsible for or subject to a decision to invoke, generally have neither the incentive nor the opportunity to obtain review of that decision or the police conduct associated with it (Goldstein,

1960, p.552).

A ação discricionária está em oposição a ação vinculada, que é definida como a ação expressa em lei, ou seja, existe a ação vinculada quando não há outra ação legal possível que a autoridade pública deva tomar diante de um caso. Apesar de legalmente existir uma diferença clara entre esses dois tipos de ação na Administração Pública, nas organizações policiais e em especial no patrulhamento ostensivo, porém, é complicado identificar essa separação entre atos vinculados e atos discricionários.

Como Bittner (2005) aponta, a ação policial é primariamente guiada pelo caso atual – o policial decide se agir e como agir no momento em que se depara com a situação – e só secundariamente por normas que servem para justificar suas ações. O mandato da polícia, apesar da percepção da sociedade e da própria organização, não consiste em controlar o crime18_, mas em lidar com qualquer coisa que acontece e não deveria estar acontecendo, especialmente quando existe a possibilidade de se necessitar a força para normalizar a situação. Essas situações inesperadas necessitam ajustes nos cursos de ação que as leis e códigos não podem regular. Assim, a maior parte do trabalho da polícia não é de law enforcement, não está relacionado com a aplicação direta da lei e, portanto, não são ações vinculadas, são discricionárias. Ainda quando um policial identifica um crime, o relaciona com o código penal e age sobre ele, a discricionariedade está presente desde o momento da vigilância que ele exerce na rua, que pode conter seletividade em relação a espaços e grupos de pessoas, até os cursos de ação a serem tomados na abordagem e encaminhamento à delegacia:

Afinal, os elementos singulares presentes em uma situação particular podem constituir o relevo mais importante na solução policial. E é impossível conhecê-los até que se revelem de maneira concreta, imediata, presente numa situação. A discricionariedade da polícia revela-se, então, bem mais ampla. Vai além das alternativas coercitivas, modos de uso de força, e atravessa integralmente a ação policial. Reporta-se não apenas às oportunidade e propriedade do uso de força, mas alcança toda e qualquer atividade policial (Muniz e Proença Junior, 2007, 42.).

O momento da intervenção policial dialoga com o que o policial entende por ser autorizado ou não, correto ou não, crime ou não, e as múltiplas possibilidades de cursos de ação envolvem percepções do momento, impressões e expectativas sobre os envolvidos, medo, percepção de perigo etc. Apesar de a lei, e em específico o código penal identificar os crimes, no seu dia a dia o policial não acessa o código penal para reagir diante de situações as quais é chamado a intervir. A realidade dos acontecimentos e interações são muito mais complexas do que as normas escritas podem prever.

Autores como Bronitt e Stenning (2011) chamam a atenção para a impossibilidade de eliminar o poder discricionário da polícia e a necessidade de entendê-lo como um poder legal e legítimo. O policial deve levar em conta o contexto em que está inserida a situação, identificar e buscar resolver o problema e não apenas aplicar a lei de modo estrito e automático, o que, além de difícil operacionalização, poderia resultar em um policiamento inflexível e demasiado duro. Por outro lado, os autores reconhecem que tal liberdade de decisão também pode levar a situações de abusos, negligências, aplicação seletiva da lei e desrespeito aos direitos individuais.

A questão do poder discricionário, portanto, está intimamente ligada à questão do controle do trabalho policial: se o poder discricionário é inerente ao trabalho policial, não pode ser indiscriminado e deve ter limites.

Jacqueline Muniz e Proença Júnior (2007) apontam que é inerente a qualquer mandato ser responsabilizável pelas escolhas feitas, pelas ações e inações no exercício do mandato: “Neste sentido, a responsabilidade pela delegação recebida é, em si mesma, sempre plena. Tem- se sempre full responsibility, é-se sempre integralmente responsabilizável pelo (que se faz no) uso dos poderes delegados” (p.33). É impossível, porém, que todas as ações de policiais no exercício de patrulha sejam revistas e controladas. Apesar de responsabilizável por todas as ações, na prática, o poder discricionário dá liberdade para o policial agir de acordo com o que julga melhor em cada situação e suas escolhas só serão revistas se há uma razão expressa para isso, como uma denúncia, um problema, um erro que cause consequências visíveis. Essa é a natureza e dinâmica do trabalho policial:

O poder de decidir sobre a ação policial mais adequada a um certo tipo de evento, ou mesmo de decidir agir ou não agir numa determinada situação diante de um evento ou de sua antecipação, revela que a tomada de decisão discricionária é a práxis essencial da polícia, do exercício do mandato policial. [...] A ação policial responde a demandas inadiáveis, a atos ou fatos que estão em curso e que têm que ser enfrentados, encaminhados, no “agora”. Por isso, a ação policial se dá num tempo presente que é estendido pela duração, pelas necessidades de resolução, da ação. Ela tem lugar numa sucessão de eventos, conexos ou desconexos, contínuos ou descontínuos, envolvendo dinâmicas multi interativas entre diversos atores. As intensidade, densidade e consequência destas dinâmicas impõem a tempestividade do agir policial e explicam o caráter limitado, provisório, de suas soluções. Isso torna impossível predeterminar a ação policial em cada situação, exigindo o uso discricionário dos poderes do mandato (Muniz e Proença Junior, 2007, p.42).

Os departamentos policiais são altamente burocratizados e paradoxalmente os policiais responsáveis pelo patrulhamento nas ruas estão praticamente sozinhos e independentes quando exercem suas atividades cotidianas. Tal liberdade do segmento mais baixo da hierarquia e a dificuldade de controle pelos comandos configura uma incômoda incerteza para as organizações policias. A falta de controle que os comandos têm sobre esses policiais nas suas atividades diárias é revertida em poder de negociação de aparências com a mídia, já que são eles normalmente os identificados como porta vozes das operações policiais. Na lógica midiática, os comandantes podem ser glorificados ou escolhidos como bodes expiatórios, pois eles incorporam o “mito da polícia” (myth of policing), são eles os identificados como chefes da burocracia (Manning, 2001).

A inexorabilidade do poder discricionário não significa, porém, que o policial é autorizado a tomar qualquer tipo de decisão sobre como agir (ou não agir) diante de uma situação. Existem limites para tal poder, porém, esses limites não estão descritos apenas nas leis e normas formais, mas também nas expectativas percebidas de suas audiências e na cultura organizacional, no que se entende como certo, justo ou aceitável.

A discricionariedade pode ser entendida então, como chamam Muniz e França da Silva (2010), “decisividade” que tem caráter prático, atual e complexo, envolvendo vários elementos sejam legais, sejam organizacionais, culturais...:

Em cada decisão policial, tem-se um tipo de conciliação prática, desafiadora do que seja o legal, o legítimo, o politicamente autorizado, o ético, o tecnicamente válido e o socialmente tolerado. Tudo isso se manifesta em cada ocorrência, a cada contexto, no tempo presente dos acontecimentos, na urgência daqueles que se veem, por algum motivo, expostos aos riscos e perigos, reais ou imaginados, da vida em sociedade (Muniz e França da Silva, 2010, p.457).

Um exemplo de como a maneira de agir da polícia diante de uma situação depende não apenas das leis penais, é o caso da violência de gênero. Durante muito tempo esses casos foram