As Instruções Normativas do INCRA estabelecem os procedimentos para o cálculo dos Graus de Utilização da Terra (GUT) e dos Graus de Eficiência na Exploração (GEE), conforme as disposições constantes na Lei Agrária. A publicação da primeira Instrução Normativa (IN), após a sanção da Lei Agrária, ocorreu em novembro de 2002, trata-se da IN n° 10/2002, que acabou revogada pela publicação da IN n° 11, de 04 de abril de 2003, após a posse do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva e a substituição do presidente do INCRA.
A revogação deveu-se, sobretudo, pela CNA considerar a IN n° 10/2002 inconstitucional, por estabelecer novas regras sobre aferição produtividade da terra sem a consulta formal ao Conselho Nacional de Política Agrícola, tal como definia a legislação. Em virtude disso, a CNA logrou êxito, inclusive, obtendo liminar na justiça para suspender os efeitos da IN e forçando o Governo Federal a rediscutir a instrução normativa. Entre os pontos que desagradavam os produtores rurais representados pela CNA estava o “aumento das exigências para o enquadramento da propriedade agrícola produtiva, em especial a ameaça de declarar improdutivas as áreas que não atendessem a legislação ambiental” (FAEP, 2003, n.p.). Assim, a solução encontrada pelo novo governo, foi editar uma nova instrução normativa, que expressasse certo consenso entre os representantes dos produtores rurais e o INCRA.
Por conseguinte, o conteúdo geral da IN n°11/2003 especificou a: i) a fixação dos
81 Uma análise comentada da Lei Complementar n° 76/1993, foi realizada pela PFE/INCRA, ver: AGU, 2012.
valores do módulo fiscal; ii) o estabelecimento dos procedimentos para o cálculo do GEE e do GUT que informariam sobre a produtividade dos imóveis rurais; iii) a fixação dos índices de produtividade para os produtos vegetais e de extração florestal e para a produção de animais;
e iv) a categorização conceitual dos imóveis rurais segundo o seu tamanho.
Com relação ao módulo fiscal, a IN n°11/2003 estabeleceu que ele seria expresso em hectares, com precisão de centímetros, para todos os municípios brasileiros, seguindo as especificações do Decreto-Lei n° 84.685/1980 e da Instrução Especial INCRA n° 5-A, de 6 junho de 1973.
Com referência à produtividade, a Instrução Normativa n° 11/2003 reafirmou a forma de cálculo apresentada na Lei Agrária (FIGURA 07) e apresentou os índices de rendimento (ou de produtividade) para 38 (trinta e oito) produtos agrícolas, para 07 (sete) produtos extrativos vegetais e florestais e também apresentou índice de rendimento para a pecuária, segundo o estabelecimento de 5 (cinco) zonas de pecuária (ANEXO E). A fixação desses índices, entretanto, se realizou considerando a Instrução Normativa INCRA n° 19, de 28 de maio de 1980, que havia calculado esses mesmos índices com base no Censo Agropecuário do IBGE de 1975. Logo, os índices de produtividade constantes na IN n° 11/2003, por serem os mesmos da Instrução Normativa n° 19/1980, são embasados na produtividade conhecida pelo Censo Agropecuário de 1975 e, portanto, são passíveis de questionamentos em virtude da sua desatualização, quando considerado os avanços técnico-científicos que proporcionam maior produtividade à agropecuária82.
Com relação à categorização conceitual dos imóveis rurais ambas as INs n° 10/2002 e n°11/2003, trouxeram novidades ao sistema de conceitos interpretativos da realidade agrária do país. Diferentemente do normatizado na legislação agrária brasileira em vigor, as INs definiram – além do imóvel rural, da pequena propriedade e da média propriedade – a grande propriedade. Assim, enquanto os imóveis rurais com área compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) módulos fiscais seriam categorizados como pequena propriedade e os com área superior a 4 (quatro) e 15 (quinze) módulos fiscais seriam categorizados como médias propriedades (conforme determinação da Lei Agrária), os imóveis rurais com área superior a
82 Ainda com referência aos índices de produtividade da terra, o II PNRA (2003-2006) destacou a necessidade da sua atualização, fato que levou o MDA em conjunto com o INCRA a debaterem uma proposta de portaria. Essa proposta, construída por técnicos do MDA e MAPA, foi refutada pelos latifundiários, criando, no final das contas, impasses entre os ministros do MDA e do MAPA e cabendo ao Presidente da República a decisão sobre a atualização ou não dos índices. Lula, à época, como comentou Oliveira (2007), considerou a opinião do ministro do MAPA, não assinando a portaria modificada por técnicos dos dois ministérios.
15 (quinze) módulos fiscais passariam a ser categorizados como grandes propriedades. Não obstante, mas é importante lembrar que o INCRA já utilizava, antes da publicação dessas INs, o conceito/categoria de grande propriedade na composição de suas estatísticas cadastrais. As INs, trazem, entretanto, a definição conceitual do que seria a grande propriedade descrita num documento oficial, isso, porque, segundo o INCRA (Resposta ao Pedido de Informação n°
54800000711/2014-00, 2014, n.p.), “antes da IN n. 10/2002 não havia normativo com esse conteúdo”.
Para a composição das estatísticas cadastrais, o INCRA utiliza as informações cadastrais coletadas e declaradas pelo proprietário do imóvel rural no recadastramento realizado em 1992 e atualizadas nos anos posteriores, mediante inclusão de novos imóveis, retificações e cancelamentos de matrículas. A organização do Sistema Nacional de Cadastro Rural – SNCR se realiza por agregação de dados em níveis de país, grandes regiões, unidades da Federação, municípios, Zonas Especiais, Amazônia Legal e/ou Regiões das Superintendências do INCRA, tanto por faixas de áreas expressas em hectares como em módulos fiscais, o que possibilita, também, a realização da classificação fundiária (SNCR, 2010a).
Considerando a classificação fundiária, o INCRA utiliza a categorização expressa na Figura 08 para compor suas estatísticas cadastrais e disponibilizar informações sobre a realidade agrária do país.
Deste modo, o INCRA, utilizando-se dos preceitos da Lei Agrária, classifica os imóveis rurais segundo o seu tamanho e sua produtividade. O Instituto, na composição de suas estatísticas cadastrais, utiliza o conceito de imóvel rural, categorizando-os em minifúndios, pequena, média e grande propriedade. Note-se que somente a pequena e a média propriedade estão normatizados na legislação que trata do agrário brasileiro. A utilização não normatizada dos conceitos/categorias de minifúndios e grandes propriedades foram justificadas pelo Instituto, pois a Lei n° 8.629/1993 é silenciosa quanto à conceituação dos imóveis com área inferior a 1 (um) módulo fiscal e dos imóveis com área superior a 15 (quinze) módulos fiscais.
Assim, o INCRA, por analogia, conceituou e classificou esses imóveis rurais em minifúndios e grandes propriedades:
verifica-se [na Lei Agrária] que não é feita menção ao minifúndio e à grande propriedade. Dessa forma, por exclusão, os imóveis rurais de área inferior a 1 módulo fiscal são classificados como minifúndio e aqueles de área superior a 15 módulos fiscais, como grande propriedade (INCRA. Resposta ao Pedido de Informação nº 54800.001179/2013-59, 2013, n.p., grifo nosso).
Figura 08 – Exemplo da forma de disponibilização das estatísticas cadastrais pelo INCRA: A classificação fundiária
Fonte: SNCR, 2010b.
Ainda nesse contexto da composição das estatísticas cadastrais e, por conseguinte, da sua disponibilização, o INCRA apresenta as estatísticas cadastrais subdividindo a pequena, a média e a grande propriedade em três subconjuntos. Isso é realizado (segundo a resposta do pedido de informação ao INCRA nº 54800000540/2014-19) visando adequar o SNCR à Lei n° 8.629/1993, ou seja, para atender a legislação agrária brasileira, sobretudo, no que se refere a informar sobre a produtividade dos imóveis rurais.
Dessa forma, tomando o caso especifico das grandes propriedades – pois, o instituto
realiza essa subdivisão também para a pequena e a média propriedade (insuscetíveis à desapropriação, no quesito produtividade) –, o INCRA (Resposta do Pedido de Informação nº 54800000540/2014-19, 2014) classifica os imóveis rurais como:
i. Grandes Propriedades Produtivas: que seriam aqueles imóveis rurais que estariam alcançando o GEE e o GUT, que informam sobre a produtividade;
ii. Grandes Propriedades*** (com asteriscos): que seriam aqueles imóveis rurais que não estariam alcançando o GEE e o GUT, sendo, portanto, grandes propriedades improdutivas e aptas para desapropriação para fins de reforma agrária, conforme legislação vigente;
iii. Grandes Propriedades: que seriam aqueles imóveis rurais que não apresentaram a Declaração de Uso, utilizada para o cálculo do GEE e do GUT. Assim, somente foram classificados quanto ao tamanho, podendo, desse modo, serem produtivos ou improdutivos.
Assim, a composição das estatísticas cadastrais do INCRA e propriamente a sua disponibilização para a interpretação da realidade agrária do país, pressupõe que o número total dos imóveis rurais classificados como grandes propriedades, por exemplo, seja a soma das “grandes propriedades produtivas”, das “grandes propriedades***” (com asterisco, leia-se: improdutivas) e das “grandes propriedades” que não informaram sobre o seu uso.
Ainda, enquanto a disponibilização das estatísticas cadastrais, o INCRA especifica os imóveis rurais que estão em seu banco de dados, mas que não são passíveis de desapropriação para fins de reforma agrária, desse modo, não os classificando quanto ao tamanho e produtividade. Essa especificação possui determinação no Art. 7 da Lei Agrária, que explicita que os imóveis rurais que estão sendo objeto de implantação de projeto técnico (de recuperação ou efetivação de aproveitamento) não são passiveis de desapropriação, desde que cumpram os seguintes requisitos: i) projeto técnico elaborado por profissional habilitado e identificado; ii) esteja cumprindo o cronograma estabelecido; iii) tenha previsão que, no mínimo, 80% da área total aproveitável do imóvel seja efetivamente utilizada em, no máximo, 3 anos para as culturas anuais e 5 anos para as culturas permanentes; e iv) projeto técnico aprovado pelo órgão federal antes do processo desapropriatório.