As posições intermediárias: a titularidade conjugada de Estados e

Constata-se a existência de opiniões que defendem uma titularidade conjugada de Estados e Municípios a respeito das funções e interesses comuns prestados na região metropolitana.

73 _{São ainda partidários da competência estadual no caso de regiões metropolitanas os seguintes autores:} Ataliba e Roselea Folgosi (1995), Tanaka (2005) e Pires (1987).

Uma das principais manifestações dessa vertente reside no magistério de Alves (1999, p. 62), para quem a criação de região metropolitana induz ao entendimento de que a as funções de interesse comum:

Não são de exclusiva competência local. E mais, não são também de competência exclusiva do Estado. Se fossem de competência exclusiva do Estado, reduzidas a sua competência residual (remanescente), este não necessitaria, em tese, de editar lei complementar para a execução de funções ou serviços regionais de que seria normalmente o titular, e sobre o qual já haveria mesmo a gestão unificada supramunicipal.

O exercício dessa competência comum no universo metropolitano ocorreria por meio da entidade metropolitana, qualificada pelo autor como uma espécie de “autarquia territorial plurifuncional”, que desempenharia o papel de “titular derivado” das funções comuns. O Estado cria e organiza a entidade administrativa por meio de lei complementar, mas não pode deixar de admitir a participação dos Municípios nas decisões sobre os assuntos regionais que, em última instância, refletem seus interesses locais (ALVES, 1999, p. 63). Tudo isso equivale a dizer que a gestão isolada da região metropolitana pelo Estado é inconstitucional. Interessante notar que o autor não nega o caráter autárquico à região metropolitana, atribuindo, aparentemente, em virtude dessa afirmação, personalidade própria ao ente metropolitano.

Em suma, a região metropolitana seria um ente público administrativo regional, de caráter territorial e intergovernamental, sem força legislativa, mas com estrutura suficiente para garantir a integração necessária ao desempenho de funções comuns. (ALVES, 1999, p. 66)

Segundo Alves (1999, p. 64), a região metropolitana implica simultaneamente a identidade e não identidade do Município. Estes não deixam de ser Municípios, porém sob uma nova forma e segundo novas exigências jurídicas: trata-se do Município metropolitano.

Condizente com isso, um dos relevantes pressupostos teóricos adotados pelo autor é o de que a autonomia dos Municípios não é restringida pelo surgimento da região metropolitana e pelo consequente compartilhamento de competências com o Estado, pois é condicionada desde o início pela própria Constituição que possibilita a instituição de regiões metropolitanas em função do novo contexto gerado por condições objetivas de caráter regional:

Nesse sentido, a autonomia dos municípios metropolitanos, ao ser modificada quanto ao conteúdo ou matérias sobre as quais é exercida, não corresponde à idéia de que antes existia uma autonomia ampla e que, depois, com a criação da região metropolitana, da aglomeração urbana ou da microrregião, viesse a ser restringida, diminuindo-lhe o campo de atuação. Não é o que juridicamente ocorre, visto que se os municípios metropolitanos deixam de ter plena e exclusiva atuação sobre determinadas matérias, porque estas passam, pela exigência e natureza das coisas, a ser tratadas em nível regional, ganham, contudo, nova responsabilidade de caráter regional, pois terão que participar e decidir, em conjunto com outros entes político-administrativos, sobre a mesma matéria, agora em nível regional. (ALVES, 1999, p. 72)

As considerações de Alves são respaldadas por votos proferidos na já mencionada ADI n. 1.842-5.

O Ministro Joaquim Barbosa não vê confronto entre o estabelecimento de regiões metropolitanas e a autonomia municipal. Segundo o magistrado, a autonomia municipal não possui apenas aspecto negativo, por tornar o Município imune à interferência de outros entes federados. Possui, também, caráter positivo, por se exercer quando órgãos colegiados metropolitanos permitem que o Município seja ouvido e efetivamente decida sobre os interesses comuns da região. Apresenta, nesse contexto, duas conclusões complementares: (i) a restrição à autonomia dos Municípios metropolitanos dá- se desde a configuração normativa constitucional, e não a partir da criação individual de cada região metropolitana, e (ii) a autonomia municipal se realiza quando o Município, num contexto metropolitano, tem preservada a capacidade de decidir efetivamente sobre os destinos da região.

Assim, atribui a titularidade do exercício das funções públicas de interesse comum à “nova entidade público-territorial-administrativa, de caráter intergovernamental, que nasce em conseqüência da criação da região metropolitana”.

O exercício das funções normativas, diretivas e administrativas do novo ente deve ser compartilhado com paridade entre estado e Municípios envolvidos.

Na mesma ADI 1.842-5, o Ministro Gilmar Mendes inicialmente noticia que o tema em debate envolve a preservação de dois importantes valores constitucionais: a autonomia municipal e a integração por meio das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.

Aproximando-se da posição defendia por Alves e pelo Ministro Joaquim Barbosa, pondera que o interesse comum presente na integração metropolitana não se confunde com o simples somatório dos interesses locais, sendo, em verdade, pertinente

simultaneamente aos Estados e aos Municípios integrantes do agrupamento urbano (Municípios os quais devem integrar compulsoriamente a região metropolitana).74

Somente a decisão e a execução colegiadas a abranger Estados e Municípios seriam, segundo Gilmar Mendes, aptas a garantir o adequado atendimento do interesse comum, bem como suficientes para preservar o autogoverno e a autoadministração dos Municípios. Deve se evitar que o poder decisório e o poder concedente concentrem-se nas mãos de um único ente, seja o Estado Federado, seja o Município polo da região metropolitana.

Ressalta Gilmar Mendes que os serviços de água e esgoto manifestam-se normalmente sob a forma de monopólio natural e que a inadequação da prestação de serviço em um Município pode afetar a prestação nos Municípios próximos. Bem por isso, a solução para a questão reside, segundo o Ministro, no reconhecimento de sistema semelhante aos Kreise alemães, nos quais o agrupamento de Municípios, juntamente com o Estado Federado, detém a titularidade e o poder concedente referente aos serviços.75