Aspectos sobre análise e avaliação de políticas públicas

Analisar uma política consiste em estabelecer um processo de investigação voltado para os resultados que um dado sistema político vem produzindo ao longo de suas atividades. Tal investigação levanta subsídios para a avaliação das contribuições que certas políticas adotadas trazem ou podem trazer para a solução de problemas específicos. Logo, a análise da política precede a sua avaliação, ou

seja, para se avaliar determinada política pública atribuindo-lhe juízo de valor, é necessário analisá-la previamente sob critérios teóricos e metodológicos bem definidos e delimitados.

Ao se analisar campos específicos de políticas públicas como as políticas econômicas, financeiras, tecnológicas, sociais e ambientais, o interesse da análise não se restringe meramente a aumentar o conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados por essas políticas setoriais, mas, sobretudo, explanar as leis e princípios próprios das políticas específicas e analisar a inter-relação entre instituições políticas, o processo político e os conteúdos de política com o arcabouço dos questionamentos tradicionais da ciência política (FREY, 2000).

Não obstante, a “análise de política” pode ser considerada como uma técnica de estudo que permite formar uma opinião acerca de determinada política pública. De acordo com os interesses e do ponto do qual se interpreta e analisa a política pública, diversos julgamentos podem ser obtidos sobre a mesma, o que possibilitam comparações com outras políticas, ou até mesmo intervenções de ordem prática (SAMPAIO E ARAÚJO JR, 2006).

No Brasil, os estudos voltados para análise e avaliação de políticas públicas setoriais são recentes e esporádicos, com ênfase analítica nas estruturas e instituições ou na caracterização dos processos de negociação das políticas setoriais específicas7. Tais estudos foram, sobretudo, de natureza descritiva com variedade de níveis de complexidade analítica e metodológica, com predomínio de micro-abordagens contextualizadas, porém dissociadas dos macro-processos ou ainda restrita a uma única abordagem e limitadas no tempo. Em geral, tais estudos carecem de um embasamento teórico, considerado pressuposto essencial para que se possa chegar a um maior nível de generalização dos resultados adquiridos (FREY, 2000).

Frey (2000) destaca que devido a essa carência de teorização a “análise política” (policy analysis) tem recebido várias críticas quanto a sua cientificidade. No entanto, essa “falta” de teorização é explicável, se levado em conta o interesse de conhecimento próprio da “análise política”, que é saber a empiria e a prática política.

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Referente à política ambiental brasileira, ver Little (2003) e Ferreira (2003); referente à política ambiental municipal, ver Ferreira (2003) e Neves (2006).

Em todo esse processo a definição de dimensões ou estruturas de análise é fundamental para subsidiar processos analíticos e avaliativos de qualquer objeto de estudo. Entretanto, no campo da política pública, deve-se ainda considerar o fato de que o instrumento analítico-conceitual disponível (deficitário), foi elaborado nos países industrializados, e, portanto, ajustado às particularidades das democracias mais consolidadas do Ocidente. Nesse caso, Frey (2000) defende “que é preciso uma adaptação do conjunto de instrumentos da análise de políticas às condições peculiares das sociedades em desenvolvimento” (2000, p. 215, 216).

Assim sendo, ao se considerar o quadro teórico deficitário e as peculiaridades dos contextos políticos e socioeconômicos em que os estudos sobre políticas públicas se debruçam, uma questão fundamental se levanta indagando quais dimensões e/ou estruturas devem ser consideradas na “análise política”.

Para Frey (2000) a estrutura analítica da própria ciência política deve ser a base para a policy analysis (análise política). Essa estrutura analítica é composta por três dimensões, que são ilustradas pelo emprego dos conceitos em inglês de polity para denominar as instituições políticas, politics para os processos políticos, e policy para os conteúdos da política. O quadro 4 demonstra essa estrutura analítica, denominada aqui de modelo 3 P (polity, politics e policy).

Dimensões da Policy Analysis Conceituação

Polity - Dimensão institucional

Refere-se à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo.

Politics – Dimensão processual

Focaliza o processo político, normalmente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição.

Policy – Dimensão material

Refere-se aos conteúdos concretos, ou seja, à configuração dos programas políticos, aos técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas.

Quadro 4: Dimensões da análise política – Modelo 3P. Fonte: Frey (2000).

No entanto, outros autores apontam estruturas analíticas menos amplas para a “análise política”, porém, sem fugir dos princípios analíticos apresentados por Frey (WALT E GILSON, 1994; ARAÚJO E MACIEL, 2001; VIANA, 1996; SOUZA E BARROS, 2007; BARROS, SILVEIRA E GEHLEN, 2007). Aqui são destacadas as categorias de análise do conceito de políticas públicas encontradas em Souza e

Barros (2007). O quadro 5 abaixo representa esse modelo analítico e os principais pontos a serem discutidos em cada categoria de análise.

Modelo de Análise de Políticas Públicas

Categorias analíticas Elementos de análises

Base Legal

Marcos legais do município que tratam da questão ambiental. Funcionalidade dos marcos legais.

Não-conformidades com a base legal no trato das questões ambientais.

Aparato Institucional

Estrutura organizacional do aparato institucional. Infra-estrutura do órgão gestor da política ambiental. Capacidade técnica, tecnológica e operacional.

Planejamento e Gestão Modelos de planejamento e de gestão.

Estrutura de planejamento e gestão (planos programas e projetos).

Controle Social Estrutura organizacional e funcionamento de instâncias colegiadas.

5 METODOLOGIA PARA ANÁLISE E AVALIAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL LOCAL