Assimetrias entre a SMS e os Fornecedores nas Modalidades de Licitação

O processo licitatório se inicia com a solicitação da compra e a especificação do objeto para posterior pesquisa de preço no mercado. Na seqüência, o processo passa a ser composto e vai para a comissão de licitação para elaboração do edital. Antes da introdução do pregão eletrônico para compra de medicamentos, estes eram adquiridos na SMS, através da modalidade de convite, concorrência ou tomada de preços, nas quais, os fornecedores eram convidados a participar do processo enviando seus valores e documentação para participação no certame. Esse processo ocorria via fax e correio e o processo era mais lento e havia pouca chance de participação ampla por conta das especificações dos objetos. Além disso, havia também as limitações referentes aos recursos, impugnações aos editais e outros problemas, além dos volumes dos processos.

Apenas inicialmente a documentação de todos os participantes era analisada, e depois as propostas de preços dos que fossem habilitados. Com o pregão, houve a

inversão dessas fases, ou seja, primeiro são vistos os preços para depois ser vista a documentação.

Então, houve uma redução no volume de papel. Isso é uma coisa boa também. Diminuiu um pouco o trabalho da Comissão, a gente pode dizer [risos]. A gente deixa de analisar papel sem necessidade e a coisa fica mais direta. Então, existe uma celeridade, como eu falei, porque o tempo entre a publicação do aviso de licitação e a publicação da sessão que a lei diz são de 08 dias úteis. Só pra ter noção, na concorrência são 30 dias, eram trinta dias, quando a gente adotava como prioridade (informante chave 08).

Nas modalidades anteriores ao pregão eletrônico, o agente público, dada a sua posição privilegiada, poderia favorecer determinadas empresas durante a aquisição de bens e serviços e estas aproveitariam as vantagens obtidas para aumentar seus lucros. O resultado desse processo é uma perda significativa de eficiência no uso dos recursos públicos, em prejuízo de toda a sociedade.

Este argumento pode ser demonstrado, usando o exemplo das compras efetuadas através da modalidade de Convite. A Lei 8.666/93 exige que se obtenham (pelo menos) três diferentes cartas com proposta de preço. O agente público, responsável por essa função (que no caso da SMS é o setor de suprimentos, localizado na CAD), poderá escolher apenas uma das propostas. Mesmo que esses agentes não sejam corruptos, o ato de buscar fornecedores pode gerar privilégios.

Outro exemplo é fornecido por Castro (2007), ressaltando a questão do edital e assimetria de informação. A desclassificação de empresas, por não atenderem exigências formais, colocadas nos editais para o processo de licitação, pode se constituir um mecanismo de favorecimento. Considerando a complexidade e a ambigüidade das exigências, além da racionalidade limitada dos fornecedores, muitas vezes, tais exigências são excessivamente complexas e não é difícil encontrar alguma dificuldade na interpretação das exigências, que faz com que determinados fornecedores sejam passíveis de exclusão. Nesses casos, as propostas de preço do fornecedor desclassificado não são sequer abertas e garante-se o “monopólio” ao fornecedor e a possibilidade de corrupção.

Na modalidade tradicional, o contato entre os fornecedores e a SMS ocorre desde a publicação do edital até o momento de pagamento. Após a publicação do edital,

há busca, por parte dos fornecedores, de esclarecimentos sobre cláusulas que não ficaram para eles muito claras e, durante o caminhar do processo, há outros contatos como a busca de informações, por exemplo, sobre pagamentos. A introdução do pregão eletrônico trouxe modificação na relação entre os fornecedores e os profissionais que trabalham nos setores. Se em uma das modalidades anteriores como, por exemplo, o Convite, os fornecedores eram convidados a participar do processo, o que permitia à comissão de licitação e ao setor de suprimento saberem, com antecedência, quem seriam no pregão eletrônico, esse conhecimento só ocorre após a sua finalização.

Ligam porque no próprio corpo do edital tem que quaisquer informações ou dúvidas que eles tiverem eles podem entrar em contato com a COPEL ou por e-mail, nós disponibilizamos o e-mail, ou por telefone. Então, eles ligam sim, mas, a dúvida... a depender da dúvida que eles tenham, a gente solicita que eles formalizem essa dúvida, através de um ofício, pra que a gente possa ir até a área técnica obter a informação que eles desejarem. São dois momentos que a gente tem contato com eles: antes quando eles têm questionamentos e depois do pregão com certeza porque a gente vai entrar em contato pra que eles mandem a documentação. Se tiver faltando alguma coisa... então nesse momento a gente fala com eles sim (informante chave 02).

Depois que é feito o pregão e foi identificado quem apresentou o menor lance, aí o sistema automaticamente diz o nome da empresa... e o contato. Então a partir desse momento é que a gente tem o contato. A gente não tem o contato que a gente tem com eles antes é quando eles têm algum questionamento por conta do edital (informante chave 02).

Se, por um lado, com a introdução do pregão eletrônico, houve diminuição de assimetrias em relação à busca sobre os preços, foram identificadas, neste estudo, algumas atitudes que poderiam prejudicar ou impedir as aquisições de medicamentos. Na análise de alguns processos de compras, identificou-se que alguns fornecedores que tinham vencido o processo licitatório não apresentaram toda a documentação exigida no edital. Informação que eles sabiam previamente que precisavam cumprir. Nessa situação, os fornecedores têm um prazo de até 48 horas para entregar a documentação, e, caso não cumpram, são desclassificados e, posteriormente, convocado o segundo ou terceiro lugar. O problema é que a diferença de valores entre o primeiro e o segundo lugar ou entre o segundo e o terceiro são significativas, o que pode fazer com que a SMS compre o medicamento com preços muito elevados.

Esses problemas, decorrentes da racionalidade limitada dos agentes no processo de compras, da incerteza quanto à chegada dos medicamentos e das assimetrias de informações entre os setores da SMS e entre estes e os fornecedores, podem gerar

maiores custos ex post, ou seja, custos relacionados ao monitoramento das ações. Esses custos podem ser superados ou minimizados se houver um alinhamento ou uma definição ex ante dos benefícios cabíveis a cada parte envolvida, tornando conhecidos os níveis de dedicação à execução das tarefas estabelecidas, e as penalidades e recompensas pelo comportamento insatisfatório, além de um sistema de coordenação e supervisão interna das atividades desenvolvidas pelos setores.

Segundo Williamson (1985), a avaliação ou mensuração simultânea de custos ex

ante e ex post é tarefa praticamente impossível. Porém não é preciso que sejam

calculados seus valores absolutos, mas, apenas que se possa, no momento de decisão, confrontar um modo de contratação a outro (cada um caracterizado pela presença, em diferentes níveis, de cada suposto comportamental) dentro dos arranjos institucionais existentes, mantendo constantes os custos de produção ou as tecnologias utilizadas, com vistas a definir a forma (eficiente) esperada de organização.

Reduzir os custos de transação no que se refere às questões de informação e pesquisa, pressupõe a redução dos custos referentes à busca de informação sobre a distribuição dos preços, a qualidade dos bens e serviços transacionados e a universalização e divulgação de informações sobre esses preços, características de produtos e, no caso específico do processo de licitação de medicamentos, permitirem uma melhor forma de participação dos interessados, criando estratégias de divulgação e coordenação das interações. Isso também envolve o ambiente institucional da Secretaria Municipal de Saúde por onde transitam os processos.