Avizinhando o final deste “primeiro capítulo”, igualmente, o texto se aproxima de seu tema central que é a política social. No julgamento de diversos autores, marxistas ou não, as classes sociais constituem um componente essencial para a explicação de sua produção. Esping-Andersen (1985, 1991), Melo (1992) e Swaan (1988), por exemplo, ofertam três abordagens bastante distintas, mas que se tocam na compreensão de que a interação entre classes e destas com o Executivo do Estado constitui fator de central relevância para explicar a emergência das políticas sociais. Na verdade, para os autores, estes três constituem os atores mais relevantes.
Para começar, os atores são compreendidos como sendo os agentes, individuais ou, principalmente, coletivos, conformados como resultante da estratificação produzida por interesses objetivos comuns e que dispõem de determinados recursos de poder que lhes são proporcionados pela posição na estrutura social e pela derivada das relações de poder político, bem como pelas características dos ambientes institucionais que os enredam. Para ser considerado ator, é imprescindível que disponham de organização política que lhes proporcione capacidade de ação.
Existe um elenco bastante diversificado de atores que interagem na arena política nacional. Os comumente destacados são: governo, partidos, legisladores, magistrados do Poder Judiciário, sindicatos, associações e movimentos. Para efeito do que se pretende no presente trabalho, dois estarão sempre sob observação: as principais organizações das classes
trabalhadora e capitalista e o governo. Como quanto ao primeiro muito já se falou, esta seção tratará do segundo.
O governo é expressão genérica que, dependendo do processo analisado, pode ser tomado como um ator mais amplo ou restrito. Em certas ocasiões pode se referir a todo o complexo formado pelo conjunto de agentes e interesses que de alguma forma se encontram associados ao exercício do poder político: ministros, base de apoio parlamentar, burocratas, partidos, etc. Mesmo um militante do partido do presidente pode igualmente se julgar “governo”. Em outras ocasiões, a análise em questão pode exigir tomá-lo como algo mais específico. Este é o caso de quando se avalia as escolhas do chefe do Executivo, por exemplo. No interior da coalizão de governo existe diversidade de preferência não captável por uma definição apenas genérica de governo. Não se está tratando dos diferentes níveis da administração pública, uma vez que o trabalho foca em ocorrências nacionais, sempre que os níveis subnacionais forem tratados o serão como “governo estadual” ou “administração municipal”, ou outra expressão que clarifique do que está sendo referido.
Para evitar generalização que não capta nuances relevantes ou individualizar demais de forma a fazer o termo perder sentido, a categoria fluida “governo” será adotada de duas maneiras. Primeira, em sentido mais restrito como Poder Executivo Federal, ou simplesmente Executivo ou governo. Neste caso, não se estará aludindo à base parlamentar ou partidos coligados, fala-se simplesmente daqueles agentes que compõem seu núcleo decisório, ou seja, o presidente, seus ministros e assessores de confiança e coalizão partidária estreitamente vinculada ao projeto liderado pelo chefe do Executivo. Neste plano se encontra apenas aquele restrito grupo de agentes completamente compactados que orbitam o presidente, cujos interesses são os interesses do presidente e sua estratégia é a estratégia do presidente. Segunda, para tratar de um agregado mais amplo, será designado o termo “pessoal do Estado”. Este é formado não apenas pelos componentes do núcleo duro do governo, mas também por aqueles agentes responsáveis pela viabilidade da agenda. Para as demais componentes variantes, como base parlamentar, militância e demais agentes que se percebem parte do governo, estes serão, sempre que necessário, apresentados como coalizão de apoio ou base de apoio social, ou do emprego de outra categoria ou expressão que clarifique do que se está aludindo.
Retornando à caracterização do segundo, e empregando designação inspirada em Delgado (2001), o pessoal do Estado é composto pelos técnicos e burocratas que ocupam cargos no poder Executivo, eventuais ou de carreira, ou que, a eles se encontram vinculados.
Embora não possuam, necessariamente, uma relação de acordo com o chefe do Executivo, possuem funções implementativas vitais para o sucesso das políticas propostas. Paralelamente, encontram-se os intelectuais orgânicos1 que, associados ao governo, elaboram estratégias e sugerem rotas de ação. Todos envolvidos, ministros, secretários e assessores, e outros mais próximos do Presidente que compõe o núcleo do governo são indivíduos cuja posição deriva de seu sucesso. De maneira semelhante, quando se passa ao plano mais amplo que enreda tal núcleo, os funcionários públicos que ocupam cargos de nível mais elevado e que possuem responsabilidades executivas, tendem a relacionar seu desempenho funcional ao progresso pessoal, por exemplo, pela ascensão na carreira, gratificações monetárias diversas ou mesmo realização intelectual.
Por fim, também compõe o pessoal do Estado os intelectuais orgânicos, empregados ou não em cargos de confiança ou que ocupam uma posição assessória à administração pública. Exercem uma função combinada ao desempenho governamental. São eles os responsáveis pelas diretrizes de atuação dentro dos parâmetros ideológicos partilhados pelo núcleo decisório. Salvo raras exceções, são motivados a buscar eficiência nas políticas propostas a fim de alcançar reconhecimento intelectual, acadêmico ou mesmo obter retorno financeiro.
Da mesma maneira como em Offe e Ronge (1984), Skocpol (1985) e Elster (1986) concebe-se que o Executivo Federal é motivado a agir segundo seu próprio interesse, a escolha de sua rota de ação está vinculada à busca por maximizar os próprios ganhos, ainda que estes também produzam resultados satisfatórios para outros atores. Por exemplo, o político está, a princípio, preocupado em se reeleger, não em preservar a estrutura fundiária tradicional ou proporcionar lucros crescentes para o sistema financeiro. Porém, se ele possui o apoio eleitoral dos fazendeiros, ou percebe que não evitar a reforma agrária pode, de alguma maneira, prejudicá-lo interferindo negativamente em sua capacidade de operação no cargo ocupado, aí sim, ele forma seu juízo sobre o tema e age em afinidade com os fazendeiros, mas, ainda assim o faz porque entende ser mais conveniente para si próprio na qualidade de ocupante de posto de poder. O político em questão também pode ser fazendeiro e ter sido eleito em consequência do apoio recebido dos pares, nessa situação, se encontra fortemente constrangido a realizar o interesse efetivo na manutenção do sistema de posse de terras. Mas, mesmo neste caso, o sujeito não é um fazendeiro, mas um político que possui interesse na sorte dos fazendeiros. O autointeresse do indivíduo é tomado pelo ângulo do cargo que ocupa,
portanto, a despeito da relação orgânica que possui com determinada classe, ele não exerce o poder como um agente da classe, no caso do exemplo, ele não é o presidente dos proprietários de terra, mas o presidente que olha com particular atenção para o problema fundiário.
Esta interpretação é válida sobretudo para políticos que ocupam cargo de Poder Executivo, uma vez que a conduta legislativa condiz com o alinhamento a interesses de grupos específicos. Mas quanto se refere ao Executivo a questão torna-se mais complexa. Evidentemente que a relação com alguma classe ou a fração dessa impacta o juízo do governante, porém não é apenas isso que lhe faculta a condição de ocupante do cargo. Esta constatação é acima de tudo empírica, para um indivíduo alçar à posição de governante precisa fazer múltiplos acordos envolvendo diferentes interesses e, ao estabelecer pactos, precisa acolher diferentes demandas na montagem de sua agenda. Portanto, para retomar o exemplo acima, mesmo sendo fazendeiro e mesmo que o apoio dos fazendeiros tenha sido fundamental à eleição, ainda assim o indivíduo governante terá de atender a outras demandas, as vezes até opostas aos interesses do setor fundiário.
Tais registros são particularmente relevantes para afastar a perspectiva marxista mais ortodoxa que reduz o governo apenas à condição de executor de interesses de classe. Os políticos ocupantes de cargos executivos não são personagens neutros, em busca do bem coletivo, mas também não são agentes de classe que visam meramente resguardar os interesses da classe dominante. Conceber uma vinculação orgânica de classe significa desconsiderar a realidade concreta do exercício do poder. Ainda que fossem representantes de classe, como alcançariam o nível de racionalidade suficiente para enxergar qual seria o interesse comum da classe dominante. Em caso afirmativo, aonde estariam os mecanismos que conectam classe e governo? Como saberia a quais caprichos ceder e quais se recusar a atender? Ou, como questionado por Przeworski (1995), como explicar que o Estado se choca com interesses capitalistas, pelo bem do capitalismo? Além disso, é empiricamente constatável o fato de que os políticos não são necessariamente recrutados entre os capitalistas, as carreiras dos políticos eleitos são muito diversas. Para terminar a exposição sobre a problemática fica um questionamento substancial, porém tão singelo que beira a banalidade: por que o governa nem sempre realiza os interesses dos capitalistas?
O Estado ocidental contemporâneo é uma estrutura regulada pelo código legal e pelas relações jurídicas, concebida sob a prescrição de preservar o contrato individual e a propriedade privada e, portanto, é montado sob parâmetros que preservam os interesses dos proprietários em geral e capitalistas em particular. É assim porque, na gênese, as classes
proprietárias, capitalista ou não, exerceram dominância na elaboração dos códigos legais que conformaram as constituições modernas. No plano global, constata-se que as constituições modernas possuem um nexo com os processos políticos encadeados pelas revoluções burguesas, ao lado, com a efetivação do domínio capitalista ocidental, as economias desenvolvidas interessadas nos destinos das sociedades periféricas, sempre que possível e em variadas formas, exerceu influencia na montagem dos Estados e seus códigos. Tal constatação, próxima às conclusões de Poulantzas (2000), cria o primeiro nexo entre Estado e modo de produção capitalista.
Uma conexão não estática, uma vez que, após estabelecidas as bases constitucionais originais, outros direitos foram sendo incorporados às constituições e demais códigos nacionais. O objeto do presente trabalho é investigar a dinâmica como isso se processa. Portanto, não é suficientemente forte a afirmação que o contrato individual e o direito de propriedade constituam a única natureza do Estado. Embora estejam presentes e sejam vigorosas, tais instituições coexistem com outras que objetivam promover outros direitos e, que, inclusive, de certa forma, lhes impõe limites.
Outro ponto de contato entre Estado e capitalismo, apresentado no debate acima, relaciona-se às finanças públicas. Como o Estado não pode prescindir da captação de recursos financeiros e como nas condições impostas pelo mercado capitalista tais resultam do nível de produção e comércio, o governo é constrangido a defender os interesses capitalistas, não por razões externas, mas devido ao seu próprio interesse. Como o desempenho do Estado encontra-se fortemente condicionado pelo funcionamento adequado da economia capitalista àquele não pode prescindir deste. Offe, que denomina tal fenômeno de dependência estrutural, e Elster se tocam neste mesmo entendimento.
A primeira conexão entre ação intencional e autointeressada do Executivo do Estado e o interesse capitalista consiste em garantir as finanças para realizar arrecadação, meio que deve converter em funcionamento da máquina estatal, obras, atos, políticas. Mas não existe apenas esta. A segunda, que se liga a primeira, é a existência de organismos multilaterais ligados a poderosos interesses internacionais e que monitoram a ação dos governos validando ou repreendendo suas ações. Para tanto, criam diversos mecanismo de pressão efetivados no âmbito das finanças e comércio exterior, por agências empréstimos e outros Estados, e, também, pela ameaça de conflagração aberta, guerra. Um exemplo de operação deste é quando as agências que estabelecem indicadores de risco classificam os países segundo sua adequação a determinadas prescrições. Outro mecanismo é a decisão de embargo, política
comercial ou juros. Tais mecanismos constrangem os governos a optarem por seguir determinadas orientações e efetivar certas práticas. No trabalho isso será designado como “pressão sistêmica”.
A terceira conexão será denominada de “colonização do Estado por interesses privados”. Este mecanismo se realiza de múltiplas maneiras a depender das regras de cada sistema político nacional. Uma forma, vigente em algumas democracias liberais modernas, é o financiamento de campanhas eleitorais. Para se tornar competitivo os candidatos precisam recorrer ao financiamento privado, o que produz vínculo entre o político e determinados interesses econômicos. Dependendo das regras em vigor, tal relação pode ser mais ou menos extensa, não apenas individual, mas partidária. Os políticos afinados com tais interesses não ocupam necessariamente postos Executivos, como legisladores, se posicionam em determinados pontos na cadeia decisória com o propósito estratégico de influenciar.
Paralelamente à dependência do funcionamento do mercado, da pressão sistêmica e da colonização por interesses privados que o conectam à economia capitalista, o Estado também precisa se legitimar. O questionamento interposto por Przeworski à perspectiva da dependência estrutural, segundo o qual não haveria resposta satisfatória para explicar a opção pela democracia, tal como visto acima, é contraditado não em uma análise centrada no plano do Estado, mas no plano do governo. O governo do Estado é democrático devido ao resultado de uma cadeia de lutas pregressas. Poderia ser de outra natureza, porém a acumulação histórica de alguns Estados, fez transitar nesta e não em outra direção.
São múltiplos os fatores explicativos, não se restringindo ao espaço de interação entre economia capitalista e Estado. Mas, uma vez que as duas coincidem, ambas exercem constrangimentos. A economia capitalista é importante para que o Estado se viabilize a legitimação social, para que o governo o faça. É na intercessão dos dois constrangimentos, finanças e legitimidade, que se torna possível compreender muito do que os governos realizam. Governos de direita efetivam programas sociais, como Bismarck ou a experiência conservadora britânica em acordo com as sugestões de Beveridge; de maneira inversa, mandatos identificados com a Terceira Via também se esmeraram em realizar com maior profundidade, a agenda macroeconômica ortodoxa.
Se trata, portanto, de reafirmar que o Estado contemporâneo é autônomo no sentido em que sua atuação é autorreferenciada, ou seja, sua ação não é produto de demandas ou pressões externas, seu comportamento não é determinado por classes ou grupos e sua atuação não é necessariamente reativa. Entretanto, não se trata de uma autonomia absoluta, posto que
as decisões adotadas pelo Executivo do Estado devam necessariamente levar em consideração aspectos diversos associados às suas capacidades operacionais e às pressões exercidas por condições objetivas além de outras agências e atores. É neste sentido que se verifica que a ação do Estado é relacional por excelência, em outras palavras, ao escolher determinada rota de ação, os governos, devem considerar antes de mais nada, as relações que possui com o funcionamento da economia capitalista, com o ambiente internacional, com demandas sociais e com outros atores organizados. Consequentemente, não parece equivocado se valer da expressão “autonomia relativa”, difundida pelos autores marxistas; desde que, não seja limitada às relações com a economia capitalista e com as classes. O relativo possui na verdade um duplo sentido: primeiro um sentido inverso a “absoluto”, neste caso, ele se encontra entre os extremos representados pela ideia de possuir autonomia completa ou de não possuir autonomia nenhuma; segundo, no sentido de que tal autonomia se dá em relação a algo, no caso, à estrutura econômica, a outros países e agências, às demandas sociais, a outros atores organizados, dentre outras.
Inversamente, a limitação imposta pela economia capitalista também possui sua contraparte. Como lembrado por Théret, o Estado também interfere no funcionamento da economia capitalista, seja no plano global, especialmente quando se torna uma potência imperialista, seja no plano doméstico. Como visto anteriormente, o Estado cumpre um papel na configuração do ambiente institucional econômico, ao estabelecer ou mediar determinadas regulações que disciplinam o funcionamento das empresas e demais agentes econômicos. Como potência imperialista realiza pressão sistêmica sobre outros países.
Confirmados os constrangimentos que conectam o Estado e o governo ao capitalismo e a necessária legitimação perante a sociedade, é preciso também perceber que a dinâmica do processo decisório não é determinada apenas por estes. O processo de escolha e aprovação das políticas públicas é diversificado em cada caso nacional e depende das características do ambiente institucional político que enreda os atores e o próprio Estado. As regras institucionais também condicionam a capacidade do governo de colocar em prática suas propostas, e dos demais atores influírem na cadeia decisória.
De acordo com Immergut (1996), as decisões políticas resultam de uma sequência de outras deliberações tomadas por atores diversos, espalhados por distintas posições institucionais. Dessa maneira, o Executivo tende sempre a objetivar a produção de múltiplos acordos com outros atores ao longo de uma cadeia decisória, composta por diversas oportunidades de veto, que são criados pelas regras constitucionais, ou pelo próprio processo
político em geral, tais como resultados eleitorais e sistema partidário. Portanto, para que suas indicações sejam aprovadas, o governo deve reunir votos favoráveis em todas as instâncias de decisão, superando cada um dos pontos de incerteza estratégica.
Os mecanismos de operação do governo são circunscritos pelo ambiente institucional, que limita, ou potencializa seu poder e dos demais partidos e atores. “As regras institucionais resolvem conflitos ao limitar as instâncias de decisão onde estão propostas alternativas” (IMMERGUT, 1996, p. 144). Especialmente em ambientes caracterizados por práticas democráticas, para superar impasses, as articulações políticas passam por uma infinidade de acordos multilaterais. Na relação entre Executivo e Legislativo, embora as regras constitucionais garantam a estabilidade, é raro existir uma parceria permanente e confiável. Tudo depende, por exemplo, da obtenção de vitórias eleitorais, da conquista de maiorias parlamentares e da fidelidade partidária. A maioria é alcançada na definição de determinada matéria, não garante que outras maiorias serão igualmente alcançadas em outros temas. Os governos são constantemente levados a buscar o maior apoio possível e, para tanto, constroem coalizões, indicam outros partidos para ocuparem cargos importantes, recuam em algum projeto, incorporam outros, oferecem benefícios individuais, praticam corrupção, etc. Simultâneos às ofertas, o poder de veto do Executivo também serve para bloquear propostas do legislativo e persuadi-lo a encontrar opções de acordo.
Para determinar a maior, ou menor, capacidade administrativa do Executivo do Estado em meio a tantos constrangimentos e interações, será adotada a categoria “nível de capacidade”. Immergut desenha alguns dos elementos que modelam o ambiente político, dentre elas destacam-se o regime político em vigor, as características constitucionais, o sistema partidário e eleitoral as formas dominantes de relação entre Poderes e destes com a sociedade. Estas são as primeiras condições para que se determine o nível de capacidade do chefe do Executivo. Dependendo destas e das condições políticas conjunturais, o Executivo do Estado realiza suas escolhas e terá mais, ou menos, capacidade de efetivar sua agenda e implementar seus objetivos. Mais a respeito será debatido no “próximo capítulo”.
Ao lado do ambiente institucional político que interfere na ação dos atores no processo de decisão política, o ambiente institucional econômico afeta fortemente as classes sociais desde antes de se tornarem atores políticos relevantes. Inspirado na teoria da regulação e das variedades de capitalismo, tal é subdividido em duas esferas. A “esfera interna a firma” refere-se, basicamente, ao regime de produção de onde derivam os primeiros dilemas de coordenação. Nela, a estrutura da empresa é montada sob uma lógica variável segundo
critérios de hierarquização, opressão, número de trabalhadores empregados, dentre outras. Essencialmente conflituoso, este é o espaço das interações elementares entre capital e trabalho. Local em que os capitalistas realizam a dominação econômica e os trabalhadores firmam suas reivindicações elementares e seu potencial poder.
Na “esfera externa à firma” as empresas empreendem a circulação de mercadorias e orientam suas prioridades de produção, interagem com outros atores, tais como sindicatos e demais empresas. É nesta esfera que se verifica a resultante da interação entre firma e Estado de onde deriva aquilo que Delgado (2001) denomina “configurações de mercado”.
No capítulo 3, os temas analisados até aqui, ou seja, os atores, sua configuração