Segundo Dye (1975), a política pública é tudo aquilo que o governo faz ou deixa de fazer intencionalmente. No caso específico das políticas públicas de recorte social o ato de desenvolver ou não iniciativas tem a ver com um determinado tipo de concepção do que seja um problema social. Uma vez tomada a decisão de agir, os governos podem optar por tipos diferentes de intervenção. Uma maneira de classificá-las é, segundo Santos (1979) e completado por Delgado (2001), por meio de quatro modalidades: as políticas regulatórias, que podem ser consideradas como aquelas que originaram a intervenção social do Estado moderno e dizem respeito ao disciplinamento das relações de trabalho; as políticas preventivas são aquelas que produzem as condições de inserção social, ou seja, objetivam dotar o indivíduo das condições exigidas para a participação produtiva nas relações sociais; as políticas compensatórias, por sua vez, estão voltadas à garantia de condições de sobrevivência para aqueles que não se encontram, temporária ou permanentemente, aptos a integrar o mercado; e, finalmente, as políticas redistributivas em sentido estrito “correspondem às medidas que buscam efetuar transferências entre categorias amplas tais como as classes sociais” (DELGADO, 2001, p. 17).
Iniciativas públicas de enfrentamento a realidades cuja origem não se enquadra aos casos tradicionalmente analisados, tais como as relacionadas a temas como gênero ou raça por exemplo, também constituem políticas sociais. Na falta de uma definição específica oferecida pelos dois autores, elas serão incluídas na modalidade de políticas compensatórias, posto que se tratam de medidas voltadas à compensação de alguma perda que resulta do prejuízo inerente à inserção desigual na sociedade.
Ao compor um conjunto articulado, tais políticas sociais constituem um sistema de bem-estar. A denominação empregada para defini-lo varia de acordo com autores e escolas: Estado de Bem-Estar Social (doravante, EBES), Estado Previdenciário, Sistema de Proteção Social, Regime de Bem-Estar, Estado Social, dentre outros. Neste momento, ainda que em uma leitura mais minuciosa possa se encontrar significados diferentes, todas expressões serão
tomadas como sinônimos, apenas mais adiante será realizada a escolha por um dos termos e apresentadas suas justificativas.
Também a definição do que seja o Welfare State é diversa nos diferentes autores. Por exemplo, na versão de Marshall (1967), os direitos sociais, equivalentes ao EBES, são absolutos a certo padrão de civilização, cujo único condicionamento é o cumprimento dos deveres de cidadania. Se liga ao status de ser cidadão, devendo estar imune ao estigma. Sua institucionalidade se encontra, antes de mais nada, nos serviços sociais e no sistema educacional.
Não há uma aversão à desigualdade na visão marshaliana, diferentemente, o propósito mais adequado para os serviços sociais é a constituição de um padrão elevado de vida civilizada. Em suas palavras: “a igualdade de status é mais importante do que a igualdade de renda” (MARSHALL, 1967, p. 95). Para ele, a finalidade da política social é a constituição do direito à igualdade de oportunidades: “basicamente, é o direito de todos de mostrar e desenvolver diferenças ou desigualdades; o direito igual de ser reconhecido como desigual” (MARSHALL, 1967, p. 101).
Já na perspectiva da teoria da modernização, Flora e Heidenheimer (1981) consideram o EBES como sendo:
An answer to the growing needs and demands for socioeconomic security in the context of an increasing division of labor, the expansion of markets, and the loss of "security functions" by families and other communities. In this sense, the basic goals and legitimizing principles of socioeconomic security and equality are interpreted as the core of the welfare state (FLORA; HEIDENHEIMER, 1981, p. 8-9)2.
O conceito de Welfare State proposto por Esping-Andersen (1991), relaciona-se com a garantia de direitos sociais geradores de desmercadorização e de um tipo específico de estratificação social. Em outras palavras, diz respeito a noção de libertação em relação ao mercado e a superação das divisões de classe por intermédio do status de cidadania. Além disso, envolve uma determinada forma de provisão social estatal que se entrelaça com as disponibilizadas pela família e pelo mercado.
Draibe (1992), por sua vez, busca uma definição a partir do que identifica como sendo as características convergentes entre alguns autores: primeiramente, refere-se ao fato de que
2 Tradução livre: uma respostaàs crescentes necessidadese exigências desegurançasocioeconômicano contextode
umacrescente divisãodo trabalho,a expansão dos mercadose a perdade"funções securitárias" por famílias eoutras comunidades.Neste sentido,os objetivose princípios básicoslegitimadoresdesegurançasocioeconômica eigualdadesão interpretadascomo o núcleodo Estado de Bem-Estar Social.
há ação do Estado na elaboração e implementação de políticas sociais; em segundo, existe intenção em alterar resultados oriundos da operação de mercado; e, por fim, envolve amparo com base na noção de substituição de renda aos que estão temporária, ou definitivamente, impossibilitados de atuar no mercado. Para ela, o EBES é um fenômeno moderno que responde à emergência de desequilíbrios e mudanças culturais no nível dos valores que liquidam com os antigos mecanismos de proteção social, tais como a família tradicional (DRAIBE, 2008).
Para Condé (2004), cada trajetória histórica e realidade nacional específicas conduziram a certos “mixes de bem-estar”. Tendo-o como um fenômeno do Estado-Nação e resultante de uma mútua influência entre Estado e sociedade, o autor elenca suas características elementares da seguinte maneira:
1- A ideia de “direitos sociais”, de padrões básicos, mínimos, de existência social, saúde, renda, direito ao trabalho e a noção de que o mundo capitalista expõe os indivíduos a alguns “riscos” específicos, que necessitam ser reduzidos ou sanados;
2- A constituição de políticas públicas sociais a partir de uma vigorosa ação do Estado, sendo essas políticas sistemáticas e não ocasionais, ou seja, não são meros programas ou caridade e configuram-se em um padrão de gastos sociais específicos e ao longo do tempo;
3- Estabelece-se uma específica relação entre o Estado e o mercado, submetendo este último a alguns “limites” e outros critérios (diversos daqueles do próprio mercado), como padrões mínimos de renda ou educação (trabalho não mercantil ou utilidade social, p.ex.);
4- Predomina o planejamento das ações estatais e uma consequente maior burocratização do aparelho de Estado. Além da burocracia, as próprias agências e instituições do welfaresão poderosas ferramentas de ação, legitimação e defesa dos pontos básicos relativos aos direitos sociais e aos riscos;
5- Existem forças sociais ativas (sindicatos, associações) que construíram estruturas de pressão e apoio ao welfare, gerando correlações de forças distintas e configurações de poder. Originalmente associadas à classe operária, avançaram aos setores médios e, em alguns países, são uma das principais frentes de oposição às reformas do welfare state;
6- A persistência dos modelos de proteção ao longo do tempo tende a constituir raízes nas sociedades onde se instalam. Não somente delimita comportamentos como constroem instituições (CONDÉ, 2004, p. 79-80).
Tratando-se de descrever sumariamente a história do EBES pode-se iniciar pela afirmação de que instituições e práticas assistenciais se desenvolvem na origem dos Estados Nacionais europeus, na época do absolutismo monárquico (DRAIBE, 1992). Entretanto, as primeiras respostas, sistematicamente elaboradas, voltadas às demandas que nasceram no processo de afirmação capitalista são dadas na Alemanha do século XIX. Com uma clara
intenção de estabelecer controle sobre a crescente classe operária que se agrupava nos centros industriais, Otto Von Bismarck, introduziu um conjunto de benefícios na legislação vigente que originou o primeiro aparato de seguridade social da história. Começou pela indenização por acidentes (1871), indenizações por doenças (1883), o sistema de aposentadorias e pensões (1889) e, já no século XX, a introdução do seguro desemprego (DELGADO, 2001).
Segundo Marshall (1967, p. 70), a fonte original dos direitos sociais na Inglaterra se encontra na “participação nas comunidades locais e associações funcionais” que, em seguida, foram substituídas por uma lei dos pobres e um sistema de regulamentação nacional de salários administrados localmente. Entretanto, a pressão exercida pela industrialização e sua incompatibilidade com o “direito” ao livre contrato de trabalho se traduziu na divisão entre direitos civis e sociais, tornando subcidadão aquele que fruía da assistência social. O pobre devia abrir mão do direito civil da liberdade pessoal e do direito político à participação. Essa situação permaneceu até 1918 e legou uma tradição de estigma à assistência aos pobres naquele país. Na origem, ainda no século XIX, constituíam apenas “um mínimo e não faziam parte do conceito de cidadania” (MARSHALL, 1967, p. 88). Sua finalidade era apenas diminuir a pobreza sem alterar o padrão de desigualdade que emergia com a sociedade industrializada.
Após o exemplo alemão, um a um, os demais governos europeus passaram a reconhecer e incorporar, ao conjunto de atribuições estatais, políticas de amparo aos grupos sociais mais carentes, além de códigos trabalhistas. Isso ocorria, particularmente, em tempos de crise e conflito (CONDÉ, 2004; GOUREVITCH, 1986). A legislação social se estendeu assim para a Dinamarca entre 1891 e 1898, Bélgica entre 1894 e 1903, Suíça em 1890, França em 1910, Suécia em 1913, Noruega em 1936 e Finlândia em 1937 (CONDÉ, 2004).
Depois da Segunda Guerra Mundial, na Inglaterra3, surge uma proposta mais audaciosa do que as experiências baseadas na seguridade compulsória adotadas até então, denominada modelo Beveridge. Em proximidade com as sugestões keynesianas, o modelo buscava compensar os indivíduos por perdas salariais. De acordo com Faria (1998), ele possuía três pilares: pleno emprego, seguro nacional de saúde e abono às famílias. A extensão de sua abrangência se evidenciava no amparo, tanto de indivíduos empregados quanto daqueles que se encontravam momentânea ou permanentemente fora do mercado de trabalho. As pensões sugeridas eram uniformes, baseadas no cálculo de mínimo social e na
solidariedade entre as classes, dado que seu financiamento era tripartite: trabalhadores, empregadores e governo4.
Em outra chave, Condé (2004) questiona o aparente aspecto universalista do Plano Beveridge, pois observa um escopo mais limitado do que faz crer Faria (1998). Uma vez que a introdução de termos como “necessidade” e “cotizações uniformes” impedem o sistema britânico de tornar-se tão abrangente quanto ao que se estruturou na Suécia, e explica, pelo menos em parte, a receptividade recente ao modelo neoliberal que confere às políticas sociais um caráter essencialmente residual (CONDÉ, 2004).
De qualquer maneira, a legislação social bismarckiana e o Plano Beveridge podem ser tidos como precursores do que se convencionaria chamar de Welfare State. O pós-Segunda Guerra Mundial é notabilizado por ter sido um momento de inúmeras e profundas transformações no espaço mundial, contexto no qual desenvolveu-se.
A Suécia foi o país que mais avançou no estabelecimento de um modelo de bem-estar amplo, abrangente e de qualidade. Iniciado com a criação da previdência social universal, financiada por recursos orçamentários em 1913 (DELGADO, 2001), o vigor do modelo sueco remonta a aliança verde-vermelho, na qual pequenos proprietários trocavam a proteção de sua atividade por políticas sociais (ESPING-ANDERSEN, 1991). Baseado em um financiamento sustentado por recursos fiscais, a experiência social-democrata sueca se tornou a mais universalista da Europa (CONDÉ, 2004).
Por muito tempo, a bibliografia produzida sobre o Estado Social enfocava somente os países desenvolvidos. Apenas mais recentemente, as políticas sociais em países como os da América Latina começam a ser objeto de investigação na perspectiva de Welfare, o que foi possível, devido ao desenvolvimento da perspectiva histórica comparada e da elaboração de categorias teóricas de nível intermediário (DRAIBE, 2008). Para chegar até estas, far-se-á, na sequência, uma breve explanação sobre as principais linhagens que buscam interpretar a dinâmica social, geradora das variantes deste fenômeno.
4 Ao mesmo tempo em que na Suíça introduzia-se o regime de pensões (1946) e na Holanda consolidava-se o
seguro desemprego, a partir de 1949, o Plano Beveridge serviu de inspiração para a unificação da seguridade nacional e a criação do sistema de saúde inglês. No pós-1945, na época dos “trinta gloriosos” e da “era keynesiana” a Grã-Bretanha, sob o comando do centro-esquerda, consolidou sua legislação social, levando a pobreza e a insegurança social a declinarem (CONDÉ, 2004).
2.2 DEBATENDO AS TEORIAS EXPLICATIVAS DO SISTEMA DE BEM-ESTAR