O novo institucionalismo nasce em oposição à escola comportamental (HALL; TAYLOR, 2003; IMMERGUT, 1996; LIMONGI, 1994; MARCH; OLSEN, 2008), à ortodoxia do individualismo metodológico (THÉRET, 2003; LIMONGI, 1994), ao estrutural- funcionalismo (HALL; TAYLOR, 2003) e contra as teorias que explicam fenômenos políticos centradas na sociedade, em particular o pluralismo e o marxismo (SKOCPOL, 1985). Sua preocupação é deslocar a abordagem de visões focadas nas preferências individuais para as instituições e da esfera social para o Estado. É definido como “novo” porque é posterior à revolução behaviorista (PÉRES, 2008), portanto, pensando em termos de linha sucessória, é marcado por um intervalo que o separa de Veblen e outro “velhos” institucionalistas.
A conceituação de instituição não é precisa, nem unificada entre os autores identificados com tal linhagem (LIMONGI, 1994). Théret (2003), por exemplo, define instituição como sendo a mediação entre estruturas sociais e comportamento individual. Podendo, por meio delas, compreender tanto a ação individual quanto coletiva. No geral, os institucionalistas mais interessantes entendem que as instituições não são apenas arenas aonde se desenvolvem comportamentos, mas fatores que exercem ativo papel nas preferências e ações. Não são simples derivações, mas verdadeiras forças que produzem condicionamentos e intervém em processos sociais e políticos.
Segundo Limongi (1994), o termo neoinstitucionalismo na Ciência Política não designa uma corrente unificada, para Peter Hall e Rosemary Taylor (2003) ele se desenvolve em três escolas de pensamento: o institucionalismo histórico, o sociológico e o da escolha racional. Todas elas buscam esclarecer o papel das instituições na determinação de resultados sociais e políticos. Os autores distinguem as três indagando-as sobre duas questões: a relação existente entre instituição e comportamento e como explicam a gênese e a mudança institucional. Théret (2003), por sua vez, identifica que o institucionalismo também se
desenvolve na economia e sociologia. A teoria irmã na economia do neoinstitucionalismo da escolha racional é a nova economia institucional, do institucionalismo sociológico é a economia das convenções, enquanto o institucionalismo histórico se assemelha, na economia, à teoria da regulação.
Dentre as variantes do institucionalismo, a investigação realizada no presente trabalho é orientada pelas ferramentas e métodos do neoinstitucionalismo histórico, para análise da política, e da teoria da regulação quando observada a dinâmica econômica. A segunda será retomada abaixo, no momento de abordar o tema das variações nacionais do capitalismo. Com relação à primeira, que será discorrida imediatamente, sua definição de instituição, segundo Hall e Taylor é:
Os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política. Isso se estende das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até as convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e empresas (HALL; TAYLOR: 2003, p. 196).
Para determinar os efeitos que as instituições exercem sobre o comportamento individual, o neoinstitucionalismo histórico adota uma versão hibrida da relação entre cálculo e cultura, próprios dos institucionalismos sociológico e da escolha racional, ao mesmo tempo em que considera o ator racional e a interação estratégica, enfatiza as relações contextuais por onde operam escolhas (HALL; TAYLOR, 2003). Segundo esta, os atores calculam de acordo com seus interesses, porém possuem diferentes visões de mundo, cada qual correspondente às suas posições sociais e contextos. Os interesses, portanto, não são predefinidos, mas resultam de uma construção política. Cultura e cálculo se combinam na subjetividade dos atores coletivos que atuam circunscritos por macro instituições concretas que cristalizam assimetrias de poder. No que concerne à gênese e transformação das instituições, esta variante também se difere das demais ao conceber que tais funcionam como reguladoras de conflitos e não coordenadora de ação, como requerem as outras duas correntes. Segundo Théret (2003, p. 229), “a instituição funciona como uma maneira de regular conflitos inerentes ao desenvolvimento da diferenciação de interesses e à assimetria de poder”. O histórico se aproxima do sociológico na rejeição ao funcionalismo e da escolha racional quando realça que os atores se movem segundo seu cálculo estratégico (BOYER, 2003; HALL; TAYLOR,
2003). Porém, enfatizam o papel dos atores coletivos, tais como a burocracia estatal ou as classes sociais, no lugar de focar nos indivíduos.
Para os autores desta vertente, as instituições operam limitando as instâncias de decisão, locais aonde propostas alternativas são analisadas por atores individuais e coletivos (IMMERGUT, 1996) e influenciam no estabelecimento das rotas possíveis de ação e na geração de preferências (CONDÉ, 2007).
Os institucionalistas históricos analisam as configurações organizacionais, com particular atenção para conjunturas críticas e processos de longo prazo. Segundo Pierson e Skocpol (2008), suas características básicas são a preferência por agendas de pesquisa substantivas, emprego de argumentos temporais e foco em contextos e configurações. Ou seja, os autores desta linhagem priorizam a abordagem de questões amplas, argumentam segundo o tempo, especificando sequências, rastreando transformações e processos com escalas e temporalidades variáveis, além de abordarem preferencialmente temas de nível macro, formulando hipóteses sobre efeitos combinados de instituições e processos.
Também realizam a investigação e desenvolvem teorias baseadas na história, uma opção que amplia a experiência disponível para exame. Lidando com mais dados e maior variedade de resultados, verificam múltiplos condicionamentos e diversas relações causais. Superam considerações gerais balizadas por teorias acerca do processo histórico das causalidades e, além de detectar as mudanças no tempo, também é comum utilizarem o recurso de comparações (PIERSON; SKOCPOL, 2008).
Tempo e sequência são dimensões fundamentais para o neoinstitucionalismo histórico. O exemplo mais notável é a path dependence que pode ser definida como a dinâmica dos processos de retroalimentação positiva em um sistema político (PIERSON; SKOCPOL, 2008). Os resultados de uma conjuntura crítica desatam mecanismos de retroalimentação que reforçam a recorrência de um padrão no futuro. Na origem, pequenas perturbações podem influenciar alterando drasticamente o rumo dos acontecimentos, mas uma vez estabelecido o curso, torna-se difícil sua reversão. Este fenômeno é comum na vida política uma vez que ao serem estabelecidos determinados padrões, que se tornam “as regras do jogo”, eles produzem uma dinâmica de retroalimentação.
A path dependence é útil para explicar a dinâmica de sistemas políticos e a permanência das políticas públicas (IMMERGUT, 1996; CONDÉ, 2004). Demonstra como determinadas regras consolidam assimetrias de poder e como certas opções da vida política são removidas do leque de escolhas possíveis dos atores. Pierson e Skocpol (2008)
corroborando com Hall e Taylor (2003) avaliam que, o neoinstitucionalismo histórico incorpora da escolha racional, o princípio de que as causas seriam consistentes com as motivações dos indivíduos, mas avançando sobre esta também requer que se considere os padrões de recursos em que os sujeitos se encontram imersos e que possuem poderosos efeitos canalizadores e delimitadores. É comum a preocupação dos autores dessa linhagem em rastrear e tornar visíveis esses padrões que na vida política tem importantes impactos causais na ação política.
O neoinstitucionalismo histórico pode ser caracterizado em dois momentos. A primeira fase é aquela “centrada no problema do Estado” (state centered), na qual a ênfase recai sobre os temas ligados a tal estrutura, especialmente quanto à sua autonomia e sua ação autorreferenciada. Neste momento a prioridade era se delimitar das teorias centradas na sociedade que buscavam explicá-lo pelas dinâmicas externas a ele e que subsumiam seus próprios objetivos. Os temas mais recorrentes são as burocracias públicas e as regras e procedimentos internos à estrutura estatal (SKOCPOL, 1985). Trazer o Estado de volta constituía uma agenda de pesquisas em expansão na década de oitenta, que rompia com as explicações derivacionistas que tomavam a ação estatal como resultado de condicionantes sociais. Respondia às correntes que julgavam exclusivamente que a sociedade explicava a política. Os trabalhos de história comparada e os estudos de casos concretos promoveram uma reorientação das ciências sociais, retomando, como em Weber (1989) e Hintze, o Estado como um dos fatores explicativos das dinâmicas histórica e social.
A segunda fase designada como “centrada na política” (polity centered) é marcada por uma inflexão que incorpora outros elementos à explicação de temas relacionados à ação estatal. Nesta, os atores sociais, suas motivações e ação voltam a ocupar um lugar, e passa-se a admitir que, ao mesmo tempo em que influencia a sociedade, o Estado é influenciado por ela. Na nova fase, tornam-se objetos prioritários de análise as regras eleitorais, os partidos políticos, as políticas pretéritas, os governos locais, dentre outros (SKOCPOL, 1995). Nesta fase é a política pública que movimenta as categorias que precisam ser mobilizadas para explicá-la.
Skocpol (1995) considera, ao lado das burocracias de carreira, os políticos eleitos e atores sociais organizados, e o que passa a ter centralidade são as regras institucionais que afetam seu poder. Ela passa a valorizar a análise da maneira como o Estado se insere na sociedade, os demais níveis de governo e seu papel em relação ao poder central. A autora permanece avaliando que os funcionários estatais possuem autonomia em relação às pressões
que emanam da sociedade, porém esta varia de acordo com a história nacional e do processo de edificação do Estado nacional. Ela, por exemplo, considera que quando a democracia de massas sucede o state building, a tendência é de haver maior insulamento dos tomadores de decisão, quando se verifica o contrário, se a expansão da democracia ocorre antes da plena constituição do Estado, este tende a ser mais permeável às pressões. Ocorre que, na segunda fase, as condições para a efetivação dos interesses estatais são mais proeminentes que a compreensão de que ele não é apenas executor de demandas sociais. De uma maneira ou de outra, as burocracias continuam (como na primeira fase) buscando realizar seus próprios objetivos, seguem pretendendo materializar suas ideias em políticas concretas, entretanto, na segunda fase, há preocupação com a verificação de quais situações concretas ela opera e que sua capacidade de o fazer varia dependendo das características das instituições políticas no interior das quais atua.
Do lado social da relação, a autora avalia que é preciso identificar como as instituições dividem poderes entre atores sociais, assim como determinam quais rotas de ação serão mais ou menos eficientes. Os marcos institucionais, da mesma maneira que podem barrar determinados interesses, também tem poder de efetivar outros. Portanto, há uma dimensão de poder envolvida – certas instituições inibem de saída determinados interesses, assim como potencializam outros – mas, entretanto, também há uma outra no modelo, a dimensão estratégica.
Segundo Immergut (1996), as normas institucionais estabelecem lógicas distintas do processo decisório, circunscrevendo parâmetros para os atores, sejam eles o governo ou os grupos de interesses. As regras constitucionais determinam as relações entre os poderes e criam as condições para o veto que dependem das atribuições dos Poderes Executivo e Legislativo. Exemplos de variações que afetam as decisões são a existência ou não de comissões, unicameralismo ou bicameralismo, recurso ao plebiscito ou ausência deste, dentre outros. Paralelamente, as características do sistema partidário e as regras eleitorais também influenciam no poder de decisão do Executivo e na permeabilidade para influência de outros atores organizados. O sucesso dos atores sociais depende de sua capacidade em adequar sua ação aos marcos institucionais vigentes. Em outras palavras, para ser bem-sucedido, o ator precisa saber aproveitar da melhor maneira possível todas as oportunidades políticas de influenciar o processo de tomada de decisão. Para tanto, deve considerar as características do processo decisório, as regras eleitorais e a natureza do sistema partidário.
As posições de veto são pontos de incerteza estratégica que decorrem da lógica do processo decisório. As oportunidades de veto determinam qual será a arena efetiva de decisão, executiva, legislativa ou eleitoral. Os mecanismos de veto determinam que políticos ou eleitores tem poder para aceitar, rejeitar ou mesmo alterar políticas propostas.
Nesta perspectiva, a influência dos grupos de pressão não é determinada por suas características, mas, como em Skocpol, pela sua relação com o sistema político. Independentemente de seu poder, para que outros atores influenciem o processo decisório é necessário que haja pontos de acesso à cadeia decisória, bem como adequação entre suas estratégias e as instituições vigentes.
Da mesma forma que as instituições conformam ambientes políticos que condicionam a ação dos atores sociais e do próprio Estado, elas também são determinantes na compreensão da variação histórica e nacional da economia capitalista. As correntes que oferecem ferramentas adequadas para apreender tais diferenças são a teoria da regulação e a das variedades de capitalismo. As duas serão tratadas sumariamente a seguir.