A ATRAÇÃO DE CAPITAL FINANCEIRO E DE

No contexto de interação constante dos mercados e das economias nacionais, grande parte dos governos têm se utilizado de diferentes medidas para atrair investimentos internacionais, como a liberalização de normas jurídicas e da regulação para permitir o estabelecimento de investimentos estrangeiros, a implementação de garantias à repatriação dos lucros das empresas e a criação de mecanismos de solução de controvérsias mais rápidos e eficientes419. Nessa perspectiva, surgem também os auxílios/incentivos fiscais420.

417

Ibid., p. 33. 418

Cf. HAUFNER, Andréas. Taxation in a global economy. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2001, p. 308.

419

Cf. TAX incentives and foreign direct investment: a global survey. New York/Geneve: United Nations, 2000, p. 3. No mesmo sentido ver EASSON, Alex. Tax incentives for foreign direct investment. The Netherlands: Kluwer Law International Publishers, 2004, p. 19. Segundo o autor, os fatores de escolha racional dos investimentos incluem, além dos incentivos, os seguintes elementos: “economic and political stability; adequate physical, business and legal infrastructure; absense of bureaucratic obstacles; adquate communications; appropriately skilled labour force; the ability to repatriate profits freely; the availability of na adequate dispute resolution mechanism.”

420

O denominado investimento direto estrangeiro421 é incontestavelmente importante na transferência internacional de capital e de tecnologia e detém um significativo impacto no comércio internacional422, sendo “a mais tradicional de suas motivações a obtenção de vantagens com o baixo custo da mão-de-obra local” 423. Ou seja, o capital acaba se dirigindo a partir da idéia de eficiência na alocação de recursos, o que acaba levando em conta os custos de cada país, nos quais se incluem os custos tributários.

Veja-se, por oportuno, que os investimentos diretos internacionais são conceituados como aqueles realizados em atividades exercidas em outro ambiente que não o do investidor, sendo o objetivo deste possuir um efetivo direcionamento de sua atividade424.

Eles ocorrem de várias formas, porquanto a aquisição de bens em outro país, a transferência dos mesmos para outro e o re-investimento dos lucros obtidos em outro são exemplos concretos do investimento direto internacional.

Como ressalta Alex Easson, são extremamente variadas as formas de investimento internacional direto, podendo-se falar em alguns exemplos, como: i) aquisições de negócios em outro país; ii) constituição de parcerias com empresas de outro país (joint venture); iii) licenciamento de tecnologia e de propriedade intelectual; e, dentre outros, iv) subcontratação de operações e/ou formação de alianças empresariais425.

421

Cf. CUNHA, Tânia Meireles da. O investimento directo estrangeiro e a fiscalidade. Coimbra: Almedina, 2006, p. 26, em trabalho científico apresentado em Portugal, menciona a distinção do investimento estrangeiro direto e indireto, aduzindo que: “O investimento indirecto estrangeiro define-se por antítese ao IDE. Este último visa como referimos a constituição de laços econômicos estáveis e duradouros, aos quais subjaz a existência de um efectivo poder de decisão, por parte do investidor, na empresa a constituir ou já constituída. Nesse seguimento, o investimento indirecto engloba as demais situações de investimento que não se enquadram nessa definição e que não seja financiamento oficial. Neste âmbito, é de destacar, particularmente, o investimento de carteira ou portfolio investment, que, em regra, a doutrina tem vindo a contrapor ao IDE, e o investimento imobiliário estrangeiro. [...] O objectivo do investimento de carteira (portfolio investment) passa pela obtenção de um ganho pelas participações, frequentemente obrigações públicas ou privadas, por via da respectiva negociação. A ele não está associado qualquer poder de decisão por parte do investidor, ao contrário do que sucede no IDE, que tem como característica distintiva precisamente a existência desse poder. Esta distinção implica a existência de diferenças em termos de tratamento, designadamente em termos de incentivos a que cada poder aceder.”

422

Cf. FELDSTEIN, Martin. The effects of outbond foreign direct investment on the domestic capital stock. In: The effects of taxation on multinational corporations. Chicago; London: The University of Chicago Press, 1995, p. 43.

423

FELDSTEIN, loc. cit. 424

Ver The determinants of foreign direct investment: a survey of the evidence. New York, 1992, p. 121. 425

Cf. EASSON, Alex. Tax incentives for foreign direct investment. The Netherlands: Kluwer Law International, 2004, p. 5.

Na década de oitenta, estima-se que ocorreu, anualmente, um movimento global de investimentos diretos internacionais da ordem superior de $ 1,5 trilhões (um vírgula cinco trilhões de dólares), com um crescimento acentuado a partir de 1982426.

Assim sendo, como aponta relatório das Nações Unidas, os incentivos visam quase sempre à atração de investimentos internacionais diretos, utilizando-se grande parte da doutrina mundial da expressão Foreign Direct Investment – FDI, e podem ser definidos como “qualquer vantagem financeira mensurável para determinados negócios e setores econômicos”, concretizando-se com a concessão de estímulos que induzem a certos comportamentos por parte dos agentes, tais como a “redução de custos e riscos empresariais”427.

A atração de investimentos estrangeiros, ademais, se revela como um tema deveras complexo, exigindo a atenção dos governantes e dos responsáveis pelas políticas públicas. Observa Kristen Willard, por oportuno, que o aumento do movimento financeiro nos últimos trinta anos teve efeitos dramáticos sobre os negócios, investidores e governos. Segundo o autor, assuntos econômicos conduzidos em dois países são pelo menos três vezes mais complicados: não apenas os governantes devem entender o ambiente de seus países, mas especialmente conhecer as normas jurídicas, os costumes e os riscos dos outros países e do mercado internacional. Ademais,

Governantes, também, aprenderam que o movimento livre do capital torna mais complicado a edição de políticas públicas: mudanças nacionais podem ter efeitos internacionais que podem ajudar ou prejudicar residente e, principalmente, outros governos podem usar políticas nacionais para se beneficiar. 428

Atrair, pois, investimentos internacionais constituem tarefa árdua e impõe uma análise interdisciplinar de suas conseqüências. E não obstante sejam objeto de numerosos estudos científicos, sobretudo jurídicos e econômicos, as vantagens e desvantagens dos auxílios fiscais nunca foram claramente estabelecidos, especialmente pela sua repercussão assimétrica sobre o sistema social e, principalmente, sobre o subsistema econômico. De qualquer sorte, os

426

Ibid., p. 6-8. 427

“They include measures specifically designed either to increase the rate of return of a particular FDI undertaking, or to reduce (or redistribute) its costs or risks.” Tax incentives and foreign direct investment, p. 3. (Tradução nossa).

428

Cf. WILLARD Kristen Leigh. Essays on international taxation. 1994. Tese (Doutorado) - Universidade de Princeton, p. 3. Tradução nossa. Reprodução: Ann Arbor: University Microfilms International, 1994, p. 1-4.

incentivos são considerados determinantes para as escolhas dos agentes econômicos, que, agindo racionalmente, pretendem aumentar suas eficiências e aumentar suas rentabilidades, o que acabou tornando-os um bem escasso, diante da grande concorrência mundial à sua atração429-430.

Corretamente, afirma-se que “os incentivos fiscais são examinados juntamente com outros aspectos da atividade econômica, como o tamanho do mercado, o acesso a insumos e materiais acessórios e a disponibilidade de mão-de-obra qualificada”431.

Destarte, na doutrina estrangeira, fala-se, comumente, em incentivos ao investimento direto internacional432, que possuem uma grande variedade, em todos os sistemas fiscais existentes, de formas jurídicas, sendo eles usualmente classificados em financeiros e fiscais433, ambos com expressão econômico-financeira e que, por tal razão, chegam a ser batizados, por alguns, de incentivos monetários, os primeiros diretos e os segundos, indiretos434.

429

“[...] O que significa, vistas as coisas por outro ângulo, que todo o investimento estrangeiro é, em face da ordem jurídica portuguesa actual, muito bem-vindo. Uma visão das coisas que, podemos dizer, é, hoje em dia, partilhada pela generalidade dos países, o que não surpreende se tivermos em conta que o investimento estrangeiro constitui, sem dúvida, um indispensável factor de desenvolvimento económico e de criação de riqueza, sendo, por isso, desejado de se reforçar nos últimos tempos, por se tratar de um bem que, por ser objecto de uma procura globalizada em nível mundial, apresenta-se cada vez como um bem escasso. Daí que a competição pelo investimento estrangeiro de qualidade, seja extraordinariamente intensa. Não se admira, por isso, que o seu regime jurídico, no que agora nos interessa, se reconduza, em larguíssima medida, ao seu favorecimento ou incentivo seja em geral, seja em sede do direito fiscal.” Cf. NABAIS, José Casalta. Investimento estrangeiro e contratos fiscais em Portugal. In: TÔRRES, Heleno Taveira (Coord.) Comércio internacional e tributação. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 613.

430

Pondera NAPOLEONI, Cláudio. Curso de economia política. 5. ed. Rio de Janeiro: Graal, 1997, p. 476. Tradução de Alberto Di Sabatto, em sua obra sobre Economia Política, a respeito da importância dos investimentos estrangeiros no desenvolvimento dos países, em específico, dos subdesenvolvidos: “É evidente que os programas de desenvolvimento dos países subdesenvolvidos poderiam ser notavelmente facilitados por uma entrada de capital dos países desenvolvidos. Algo neste sentido já foi feito a partir do fim da guerra. A entrada de capital nos países subdesenvolvidos assumiu tanto a forma de investimentos privados quanto a forma de ajudas prestadas aos governos destes países por governos de países desenvolvidos ou por organismos internacionais, em particular o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (Banco Mundial). O montante global desta entrada de capital foi, porém bastante modesto em relação à necessidade dos países subdesenvolvidos e, além disso, do montante global de capital se deduzem aqueles investimentos privados que mantém ainda a característica de investimentos em atividades que são separadas do ambiente econômico geral dos países em que têm lugar.”

431

Cf WILLARD, Kristen Leigh. Essays on international taxation. 1994. Tese (Doutorado) - Universidade de Princeton, p. 3. Tradução nossa. Reprodução: Ann Arbor: University Microfilms International.

432

Cf. ZEE H. H.; STOTSKY J. G.; LEY E. Tax incentives for business investments: a primer for policy makers in developing countries. Washington: International Monetary Fund, 2002, p. 14.

433

Cf. EASSON, Alex. Tax incentives for foreign direct investment. The Netherlands: Kluwer Law International, 2004, p. 1.

434

Os incentivos financeiros para o investimento, ou diretos, são concretizados por meio de empréstimos sob condições especiais, em regra à aquisição de bens de capital, como ocorre com a implementação de infra-estrutura para os agentes econômicos; e os incentivos fiscais, ou monetários indiretos, são deferidos através dos sistemas tributários e conferem benefícios na forma de redução dos tributos sobre as atividades econômicas, tais como: i) redução da tributação do lucro de atividades específicas ou setores econômicos; ii) redução ou isenção de tributos por um período limitado – “tax holidays”; iii) depreciação acelerada de bens de capital; iv) permissão de dedução superior de custos para fins de recolhimento de tributos sobre a renda; v) diminuição da tributação sobre a renda e a seguridade de empregados e/ou executivos de empresas investidoras; vi) isenção ou diminuição dos impostos circulatórios/sobre o valor agregado; vii) redução de tributos sobre as propriedades; viii) diminuição dos custos tributários sobre importações435.

Os incentivos fiscais ao investimento internacional, nesse contexto, quase sempre visam aos seguintes fins: i) fomento de investimentos em regiões menos desenvolvidas; ii) investimentos em setores econômicos considerados cruciais para o desenvolvimento, como a exploração e extração de reservas minerais, a promoção da exportação, o turismo e a indústria em geral; iii) instituição de zonas livres de comércio, para facilitar o exercício das atividades econômicas prioritárias para o desenvolvimento; iv) transferência de tecnologia, fundamental para a integração econômica internacional436.

De modo mais preciso, as Nações Unidas fazem a seguinte classificação dos incentivos fiscais ao investimento internacional direto: i) reduced corporate income tax rate - redução do imposto de renda das empresas; ii) loss carry forwards - dedução de custos para contabilidade tributária; iii) tax holidays - redução de tributos por períodos fixos; iv) investment allowances - deduções de custos relativos à depreciação de bens adquiridos; v) investment tax credit – instituição de créditos tributários que podem ser fixos (flat) ou variáveis437; vi) reduced taxes on dividends and interest paid abroad – diminuição da imposição tributária sobre dividendos e juros pagos ao investidor internacional; vii)

435

Cf. EASSON, loc. cit. 436

Cf. Tax incentives and foreign direct investment: a global survey, p. 7. 437

“Investment tax credit may Interact with depreciation system. In many countries, the depreciable capital base of given investment must be reduced in respect of investment tax credits and other forms of government assistance related to that investment. This practice recognizes that the cost to the firm of acquiring the capital is reduced by such relief, and is adopted to avoid unintended overlap of investment subsidy.” Tax incentives and foreign direct investment: a global survey. p. 13.

preferential treatment of long-term capital gains – tratamento diferenciado para aquisições com ganho de capital a longo prazo; viii) deduction for qualifying expenses – possibilidade de dedução de custos com certas atividades complementares ao investimento, como treinamentos, marketing, encargos de exportações etc.; ix) zero or reduced tariffs – eliminação e/ou redução das tarifas de importação438; x) employment-based deductions – redução de contribuições sociais ou concessão de créditos tributários; xi) tax credits for value addition; e xii) tax reductions/credits for foreign hard currency earnings439.

Adotando essa classificação internacional, vê-se que, como regra, os incentivos financeiros, ou monetários diretos, são utilizados pelos países desenvolvidos, que detêm maior capacidade financeira, inclusive sendo de maior transparência o seu impacto para a sociedade. E os incentivos fiscais, ou monetários indiretos, são aplicados pelos países menos desenvolvidos e em desenvolvimento, como o Brasil, pela indisponibilidade de suficientes fundos para o fomento direto de atividades empresariais em seu território440. Ressalta-se, a esse respeito, o relatório da Organização das Nações Unidas441.

Pode-se sustentar que, na doutrina estrangeira, uma considerável parte dos autores é contrária à concessão de incentivos ao investimento internacional. Nesse sentido, manifesta- se, dentre outros, Alex Easson, o qual considera que incentivos fiscais para o investimento não são recomendáveis diante da distorção das decisões empresariais e da concorrência no mercado442. A tais efeitos, acrescenta o autor a ineficácia e a ineficiência dos incentivos, já que, em longo prazo, os danos são superiores aos avanços econômicos e sociais443.

438

“Tariff protection has been quite a common form of investment incentive in many countries. Its use, however, has decreased over the decades as developing countries have lowered their tariffs followingagreements under the WTO and under various regional trade agreements.” Tax incentives and foreign direct investment: a global survey. p. 14.

439

V. Tax incentives and foreign direct investment: a global survey. p. 12-14. 440

Cf. EASSON, Alex. Tax incentives for foreign direct investment: an introduction. The Netherlands: Kluwer Law International, 1999, p. 2.

441

“Most countries, irrespective of their stage of development, employ a wide variety of incentives to realize their investment objectives. Developed countries, however, more frequently employ financial incentives such as grants, subsidized loans or loan guarantees. It is generally recognized that financial incentives are a direct drain on the government budget, and as such, they are not generally offered by developing countries to foreign investors. Instead, these countries tend to use fiscal incentives that do not require upfront use of government funds.” Ver Tax incentives for foreign direct investment: a global survey, p. 4.

442

Cf. EASSON, Alex. Tax Incentives for foreign direct investment: an introduction. The Netherlands: Kluwer Law International, 1999, p. 64-65.

443

“The pragmatic objection to tax incentives is, basically, that they do not work. A tax incentive can be considered effective if it induces a person to act in the desired manner, that is, to do what that which the incentive was designed to encourage. Investment incentives are effective only if the result in investment (of the desired type) that would not have occurred but for the availability of the incentive (i. e. incremental investment). […] An incentive can be said to be ‘inefficient’ (i. e. not cost-effective) if the costs of granting it are higher than

Ainda de acordo com Easson, os investidores podem até analisar os custos fiscais, mas não decidirão onde investir exclusivamente pelo critério dos incentivos estatais, ainda mais quando podem ser classificados os investimentos em três espécies: i) investimentos dirigidos a um mercado já existente; ii) investimentos orientados à exportação; iii) investimentos em centros de funções elementares da atividade econômica, como a coordenação, a distribuição, o marketing, a pesquisa e o financiamento444. Em todas as situações, entretanto, segundo o autor, o incentivo fiscal passa a ser a segunda questão a ser encarada pela decisão empresarial de investimento.

Mutatis mutandis, Easson analisa as espécies de incentivos que têm maior efetividade comprovada, baseando-se em cinco estudos técnicos elaborados de 1991 a 2001, que acabam informando que os incentivos mais efetivos variam por territórios, isto é, no Caribe são os relacionados à importação, enquanto na Europa eles nem sequer foram lembrados em face dos tratados entre os países-membros no que se refere a tarifas de importação445.

No que diz respeito aos benefícios criados pelos incentivos, a doutrina especializada menciona o possível aumento de arrecadação tributária e a criação de empregos, a transferência de tecnologia, o aumento da eficiência da indústria. Mas a comprovação de tais efeitos dependerá do ambiente de cada Estado e a circunstância de cada momento econômico.

Apesar de tais críticas, reiteradas desde a década de oitenta, a cada ano se infere a introdução de novos incentivos para a atração de investimentos internacionais, conforme levantamento da UNCTAD, que indica a existência de centenas de países praticando a concessão de incentivos, o que comprova a receptividade quase que pacífica ao capital estrangeiro446.

the value of the benefits that results from its being granted. […] Investment incentives normally have a cost, in terms of revenue foregone. They also have non-fiscal costs in the form of the distortions they create and in the additional administrative burden that they might impose, in addition to which there may be other ‘spillover’ costs. […].” Cf. EASSON, Alex. Tax incentives for foreign direct investment. The Netherlands: Kluwer Law International, 2004, p. 66-78.

444

Ibid., p. 68-70. 445

EASSON, Alex. Tax incentives for foreign direct investment. The Netherlands: Kluwer Law International, 2004, p. 73-74.

446

Cf. BOND, E. W.; SAMUELSON, L. Tax holidays as signals. American Economic Review. 1986, n. 76, p. 820.

Trata-se, de qualquer sorte, um fenômeno globalizado a concessão de auxílios estatais, fazendo com que países que chegaram a aboli-los os reintroduzissem mais recentemente, como a República Tcheca e a Indonésia. As explicações abrangem as seguintes hipóteses: i) todos os países empregam-nos; ii) as advertências não são levadas em consideração quando da elaboração das políticas públicas; iii) os incentivos fiscais são considerados o método mais aplicado para a atração de investimentos estrangeiros447.

Como aduz Reuven Avi-Yonah, o emprego de incentivos fiscais por parte dos países em desenvolvimento se dá quase sempre por causa da concorrência com outros países448. Exemplo disso se deu no Brasil e na Argentina, na década de noventa, com a criação de regimes tributários preferenciais para o estímulo da produção de automóveis, criando um verdadeiro conflito fiscal internacional e uma guerra nacional, entre os Municípios e os Estados que pretendiam atrair as sedes das empresas449. A competição se tornou tão prejudicial ao Brasil que sucessivos pedidos foram feitos pelo Poder Executivo ao Legislativo para a criação de mecanismos de restrição a tais conflitos.

O mesmo exemplo se repete em todo o mundo, destacando-se: i) o conflito fiscal entre Quebec e Montreal, no Canadá, para atrair empresas de tecnologia450; ii) as unidades federativas dos EUA com a concessão de subsídios à instalação de novas empresas451; iii) a existência, apesar das limitações introduzidas pela União Européia, de mais de quarenta regimes prejudiciais à concorrência452; e iv) finalmente, na Ásia, a concessão de incentivos perpétuos por parte de mais de dez países-membros da Associação das Nações do Sudeste da Ásia, visando à atração de mais investimentos estrangeiros, especialmente a partir da crise financeira de 1997453.

447

Cf. EASSON, Alex. Tax incentives for foreign direct investiment: an introduction The Netherlands: Kluwer Law International, 1999, p. 85.

448

Cf. AVI-YONAH, Reuven S. Globalization, tax competition, and the fiscal crisis of the welfare state. Boston: Harvard Law Review 1573, 2000, p. 1645.

449

Cf. SILVA, D. Soares da. Proposed tax reforms aim to end Brazilian states tax wars. Tax Notes International, 2002, p. 10.

450

Cf. BRANSWELL, B. High times for high tech; tax incentives to help make Montreal a multimedia mecca. Maclean’s: 1999, p. 30.

451

Cf. OMAN, C. P. Policy competition for foreign Direct Investment:a study of competition among