Avaliação de desempenho nas instituições públicas

De acordo com Van Rinsum e Verbeeten (2012), as organizações públicas são caracterizadas como complexas, por possuírem múltiplos stakeholders, e por não se enquadrarem como empresas econômicas no qual o desempenho pode ser valorizado ou não por meio de benefícios financeiros. Neste sentido, para os autores, não é possível o uso de tecnologias aplicáveis a empresas do setor privado ao setor público, incluindo técnicas de avaliação de desempenho.

Mas, quando realmente as instituições públicas começaram a adotar os sistemas de avaliação de desempenho? Quanto à evolução histórica, algumas datas se destacam, em 1842 reportam-se dois sistemas avaliatórios de entidades americanas, o Serviço Público dos Estados Unidos e o Exército Americano. No Brasil, destaca-se a data de 1936 no qual houve a adoção da avaliação de desempenho pela administração pública brasileira, no âmbito federal, por meio da Lei do Reajustamento n. 284, de 28 de outubro de 1936. Tal lei foi um marco na legislação brasileira, por ter sido o primeiro sistema formal de avaliação de desempenho, que entre outras diretrizes criou o primeiro plano de classificação de cargos, definindo, inclusive critérios para promoção dos servidores federais (DUTRA et al., 2008).

A segunda legislação brasileira que tratou do tema da avaliação de desempenho no serviço público foi a Lei n. 3.780, de 12 de julho de 1960. Segundo Grillo (1983) esse sistema de avaliação procurava a implantação de critérios de promoção por merecimento e antiguidade.

Dando continuidade a uma política de gestão voltada ao mérito, a administração pública brasileira lançou a Lei n. 5.645, de 10 de dezembro de 1970, que estabeleceu diretrizes para a classificação de cargos do Serviço Civil da União e das autarquias federais. Nesta Lei, o governo se comprometeu a elaborar e expedir um novo plano de classificação de cargos mediante Decreto (BRASIL, 1970). O qual o fez no Decreto n. 80.602, de 24 de outubro de 1977, que regulamentou a aplicação dos institutos da Progressão Funcional e do Aumento por Mérito. O referido Decreto também modificou a sistemática da avaliação de desempenho no serviço público, ao adotar o uso somente do julgamento da chefia, excluindo o uso de instrumento específico (BRASIL, 1977). Deste modo, o novo método adotou um sistema retrógrado para o serviço público brasileiro. Ao eliminar o uso de qualquer formulário de avaliação, dando

ao chefe a responsabilidade exclusiva pelo julgamento de seu subordinado (GRILLO, 1983).

O Decreto n. 84.669, de 24 de abril de 1980, instituiu a progressão horizontal e a progressão vertical. Este novo método de avaliação de desempenho, como das vezes anteriores, atribuiu ao chefe imediato a responsabilidade de julgar o merecimento do servidor, porém adotou o uso, diferentemente do Decreto anterior, de uma ficha de avaliação de desempenho (GRILLO, 1983).

A finalidade da avaliação de desempenho no serviço público foi modificada pela Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. Agora, segundo Bergue (2010), cumprindo dois fins, a avaliação especial de desempenho (redação dada pela Constituição Federal de 1988, Art. 41, parágrafo 4º) e a avaliação permanente de desempenho (redação dada pela Constituição Federal de 1988, Art. 41, parágrafo1º, inciso III). Segundo o autor, a primeira com objetivo de aquisição de estabilidade tão somente o decurso do prazo de estágio probatório e a segunda, instituindo mecanismo de avaliação de desempenho permanente do servidor.

A Lei n. 11.091, de 12 de janeiro de 2005, que dispõe sobre a estruturação do Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, no âmbito das IFES vinculadas ao MEC, instituiu a avaliação de desempenho como mecanismo de avaliação permanente para os integrantes dessa carreira. O Decreto n. 5.825, de 29 de junho de 2006, que estabelece as diretrizes para elaboração do Plano de Desenvolvimento dos Integrantes do Plano de Carreira dos Cargos TAE, instituído pela Lei n. 11.091/05, referiu-se aos objetivos do programa de avaliação de desempenho nas IFES. Segundo o Decreto, o programa de avaliação de desempenho permanente tem como objetivo promover o desenvolvimento institucional, fornecer subsídios para o planejamento estratégico, propiciar condições favoráveis à melhoria dos processos de trabalho e subsidiar a elaboração dos programas de capacitação (BRASIL, 2006b).

A Lei n. 11.784, de 22 de setembro de 2008, instituiu sistemática para avaliação de desempenho dos servidores da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. A referida Lei determinou como objetivos da avaliação de desempenho a promoção da melhoria da qualificação dos serviços públicos e o subsídio a política de gestão de pessoas, principalmente quanto ao desenvolvimento e a movimentação (BRASIL, 2008).

Destarte, no contexto atual de avaliação de desempenho permanente para os TAE das IFES, têm-se em vigência as Leis n. 11.091/05 e n. 11.784/08 e o Decreto 5.825/06. Ao analisar as três

legislações, percebe-se a interpretação da administração pública de utilizar o processo de avaliação de desempenho como um procedimento estratégico para a Instituição, considerando-a em seu sentido global e abrangente, que leva em conta as particularidades do contexto da Instituição, a qualificação de seus indivíduos, a consideração de critérios justos, objetivos, éticos e públicos e que, ainda, subsidiem outras políticas de gestão de pessoas, como a capacitação e a movimentação.

Entretanto, constata-se que a avaliação de desempenho, apesar dos aspectos positivos que introduziu ao longo dos anos, acaba sendo utilizada, na maioria das instituições, como simples instrumento de obrigação burocrática, não democrática (MPOG, 2013). Para Torres (2012) as reais causas de enfraquecimento desse mecanismo no serviço público podem ser atribuídas as descontinuidades de governo, ausência de real vontade política de implantá-los, resistência dos servidores e dificuldades técnicas e legais. E Baptista e Sanabio (2014), em estudo sobre as avaliações de desempenho de servidores TAE nas IFES, concluíram que, mesmo após alguns anos da publicação que regulamentou a avaliação de desempenho na carreira dos servidores técnico-administrativos, verificou-se que existem lacunas e deficiências a serem preenchidas, exploradas e resolvidas no que tange a regulamentação, políticas institucionais e gestão de pessoas.

Na administração pública, a avaliação de desempenho possui o propósito de maximizar o resultado organizacional agregado, e para isso depende de informações qualitativas e quantitativas envolvendo as condições de atuação individual dos servidores e sua interação com o grupo de trabalho (BERGUE, 2010). Além disso, quando conduzida adequadamente, a avaliação de desempenho transforma-se num excelente veículo de relacionamento entre chefe e subordinado, o que acarreta em um aumento no grau de compreensão e permite uma melhor convivência (GRILLO, 1983). Para Van Rinsum e Verbeeten (2012) instrumentos mais flexíveis de avaliação de desempenho no setor público são mais adequados, visto que muitos aspectos do desempenho nesses órgãos são difíceis de medir e também devido a dinâmica diferenciada existente em torno das atividades nos setores públicos.

Na atual conjuntura, no qual se destacam cada vez mais níveis de exigência por qualidade nos serviços públicos, a eficiência da gestão de pessoas passa a possuir e assumir posição de maior destaque. Fica imposto ao gestor público a criação e implementação de mecanismos de avaliação de desempenho capazes de evidenciar disfunções e também potencialidades das pessoas disponíveis na organização pública e assim tornar as informações confiáveis ao processo de gestão (BERGUE, 2010).

Odelius e Santos (2007) concluíram que a percepção a respeito do processo e dos resultados dos sistemas de avaliação de desempenho está ligada à forma como os atores envolvidos nesse processo avaliam a atuação e o preparo gerencial, à forma como aceitam, emocionalmente e profissionalmente, os resultados das avaliações e, ainda, como analisam a questão da equidade envolvida na condução da avaliação de desempenho. Nesse mesmo sentido, para Spekle e Verbeeten (2014), a efetividade da introdução de um novo instrumento de avaliação de desempenho no serviço público depende da habilidade dos gestores em utilizar este sistema de avaliação.

Van Rinsum e Verbeeten (2012) abordam o fato das avaliações de desempenho no setor público estarem entrelaçadas com questões políticas, organizacionais, de sociedade e de controle, o que não deve ser esquecido pelos gestores e administração no momento de elaborarem uma nova metodologia de avaliação. Para os autores, o sistema de avaliação deve estar balanceado de forma justa para evitar disfuncionalidades e, para isso, deve ser feito levando em conta as especificidades de cada organização.

No cenário das instituições universitárias, Grillo (2001) enfatiza que apesar das dificuldades que, eventualmente, possam surgir, tanto em face da implementação de um novo processo, como durante a execução das diversas etapas, avaliar o desempenho do pessoal técnico- administrativo é um procedimento indispensável porque oferece a possibilidade de promover o desenvolvimento desses colaboradores.