CAPÍTULO 2 A AVALIAÇÃO DE DOCUMENTOS E O CONTEXTO BRASILEIRO 44
2.3 Avaliação de documentos no contexto brasileiro 67
A avaliação de documentos, conforme já foi dito, é uma função arquivística central. A recepção, no Brasil, dos modelos metodológicos acima apresentados ainda é um campo pouco conhecido.
Conforme foi visto no capítulo 1, a análise de políticas públicas é dividida em fases. Essas fases variam de um autor para outro. Considerando as fases básicas como elaboração, implementação e avaliação, conforme José Maria Jardim (JARDIM, 2006), será analisada a formulação e a implementação da política pública arquivística brasileira, no que tange à avaliação de documentos arquivísticos.
Tendo em vista a dimensão da formalização da política pública, cabe indagar em qual proposta metodológica de avaliação se enquadraria a legislação brasileira. Tanto a Lei N. 8.159 (BRASIL, 1991), quanto o Decreto Nº 4.073, de 3 de janeiro de 2002, que regulamenta essa lei, (BRASIL, 2002) são bastante lacônicos quanto a isso. Esse último item legislativo, menciona, em relação à função avaliação, a necessidade das...
Comissões Permanentes de Avaliação de Documentos
Art. 18. Em cada órgão e entidade da Administração Pública Federal será constituída comissão permanente de avaliação de documentos, que terá a responsabilidade de orientar e realizar o processo de análise, avaliação e seleção da documentação produzida e acumulada no seu âmbito de atuação,
tendo em vista a identificação dos documentos para guarda permanente e a eliminação dos destituídos de valor.
§ 1º Os documentos relativos às atividades-meio serão analisados, avaliados e selecionados pelas Comissões Permanentes de Avaliação de Documentos dos órgãos e das entidades geradores dos arquivos, obedecendo aos prazos estabelecidos em tabela de temporalidade e destinação expedida pelo CONARQ.
§ 2º Os documentos relativos às atividades-meio não constantes da tabela referida no § 1º serão submetidos às Comissões Permanentes de Avaliação de Documentos dos órgãos e das entidades geradores dos arquivos, que estabelecerão os prazos de guarda e destinação daí decorrentes, a serem aprovados pelo Arquivo Nacional.
§ 3º Os documentos relativos às atividades-fim serão avaliados e selecionados pelos órgãos ou entidades geradores dos arquivos, em conformidade com as tabelas de temporalidade e destinação, elaboradas pelas Comissões mencionadas no caput, aprovadas pelo Arquivo Nacional (BRASIL, 2002).
Os instrumentos que regulam a atuação dessas comissões (planos de classificação e tabela de temporalidade) não explicitam e nem se atualizam em termos do debate internacional da pesquisa arquivística. Percebe-se nesses instrumentos a influência da perspectiva de Schellenberg, embora isso seja questionado por autores da área, tendo em vista a forte influência dos procedimentos da biblioteconomia na construção das classificações.
Renato Tarciso Barbosa de Sousa, em artigo em que analisa o Código de Classificação de Documentos de Arquivo do Conselho Nacional de Arquivos apresenta algumas críticas em relação a esse último instrumento. A primeira delas refere-se ao uso do termo “assunto” na Resolução n. 4 do CONARQ, que diz que “No código de classificação, os assuntos encontram-se de acordo com as funções e atividades desempenhadas pelo órgão ou entidade”. Segundo SOUSA é importante fazer a distinção entre função e assunto. Em citação de Viviane Tessitori as funções são definidas como
[...] atribuições próprias e naturais de um órgão (para que cumpra o fim para o qual foi criado) ou pessoa, em razão das quais os documentos são produzidos, de tal forma que os tipos documentais estão a elas estreitamente vinculados. Os assuntos são divisões artificiais, ligados às áreas do conhecimento humano e suas atividades, são as matérias de que tratam os documentos. A confusão se estabelece por contarmos com palavras idênticas para designar a função e o assunto (TESSITORI, 1989, p. 11-12 apud SOUSA, 2004, p. 54-55)25.
25
TESSITORI, Viviane. Arranjo: estrutura ou função? Arquivo: boletim histórico e informativo, São Paulo, v. 10, n. 1, p. 19-28, jan./jun. 1989.
Deve ficar claro, contudo, que, apesar do uso do termo “assunto”, o plano de classificação do Conselho Nacional de Arquivos não propõe a classificação pelo assunto do documento e sim pelas funções e atividades do organismo produtor, tratando-se de uma confusão conceitual.
Em relação uso do método de codificação decimal, Sousa afirma que:
O princípio do método decimal tem como objetivo a identificação da peça, isto é, da unidade de informação, que no caso é o livro. Em Arquivística o objetivo é outro. Michel Duchein (1982, p. 17) nos lembra que ‘o documento de arquivo – ao contrário de um objeto de coleção ou um dossiê constituído por peças heterogêneas de proveniências diversas – não tem razão de ser, isoladamente’ (SOUSA, 2004, p. 56).
Além disso,
[...] o código decimal traz uma limitação ao desenvolvimento de um instrumento de classificação. De acordo com o seu princípio maior, o código decimal estabelece subdivisões sempre em número de dez. Há, no nosso entendimento, uma inversão de valores. A estrutura hierárquica e lógica fica moldada, limitada e ancorada em sua representação estenográfica. O código deve ser visto como um elemento de apoio operacional à atividade de classificação. Ele não pode determinar nem dirigir a construção intelectual. Ele é a representação dessa construção, isto é, uma tradução simplificada das unidades de classificação, de seus vínculos e de sua hierarquia. Nada além disso. Restringir as subdivisões até dez partes permitirá que, em algum momento do processo de elaboração do instrumento de classificação, seja necessário agrupar conjuntos que não deveriam estar juntos, ou separar aqueles que não deveriam ser separados (SOUSA, 2004, p. 56-57).
Sousa também critica as inconsistências no Código de Classificação do Conarq no que tange a princípios básicos da teoria da classificação, como o da utilização de apenas um princípio de divisão de cada vez, para que as classes produzidas sejam mutuamente exclusivas. Esse princípio não é obedecido em diversas classes do instrumento, criando dificuldades no momento de classificar documentos que poderiam ser classificados em mais de uma classe. Além disso, as críticas também são direcionadas à possibilidade de que os documentos sejam classificados em diversos níveis de classificação. Sousa afirma que essa prática não estaria de acordo com os princípios de classificação, pois o objeto a ser classificado deveria estar vinculado ao último nível de classificação e não aos níveis intermediários (SOUSA, 2004).
Apesar das críticas apresentadas, o autor reconhece os méritos do Conselho Nacional de Arquivos no que tange à produção de um instrumento único para toda a Administração Pública Federal, relativamente às atividades-meio:
É indiscutível a importância da iniciativa do Conarq de oferecer um “modelo a ser adotado nos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos”, como preconiza o artigo 1º da Resolução n. 4, de 28 de março de 1996. Essa atitude ganha uma maior amplitude quando verificamos os dados levantados no Cadastro Nacional de Arquivos Federais, que indicam um uso incipiente de planos de classificação como instrumentos de organização das massas documentais. Portanto, oferecer uma referência de instrumento de classificação de documentos de arquivo para os órgãos públicos federais é uma contribuição inestimável para reverter o cenário caótico apontado pela pesquisa do Arquivo Nacional (SOUSA, 2004, p. 50-51, grifo nosso).
Sousa conclui que a preservação da memória da sociedade brasileira está relacionada à forma como os documentos da Administração Pública Federal são organizados em sua origem e reforça a necessidade de uma abordagem científica da classificação, pois, considera esta a função matricial de todo trabalho arquivístico (SOUSA, 2004).
Uma importante análise da avaliação de documentos no Brasil é feita por Ana Celeste Indolfo. Essa autora afirma que as possibilidades de acesso à informação sob a guarda do Estado estão diretamente associadas às práticas desenvolvidas pelos serviços arquivísticos públicos. Segundo ela,
Pode-se afirmar que a garantia do pleno acesso à informação pública sob a guarda do Estado só poderá se viabilizar com a adoção de ações de gestão de documentos implementadas por meio da elaboração, aprimoramento ou atualização de programas de gestão de documentos junto aos serviços arquivísticos federais (INDOLFO, 2013a, p. 4).
Indolfo constata em sua pesquisa a eliminação indiscriminada e a preservação sem critérios, devido à falta de processamento técnico adequado dos documentos e os níveis diferenciados de conhecimentos teórico-medotológicos dos recursos humanos responsáveis pelas atividades de gestão de documentos lotados nos serviços arquivísticos federais.
Passados vinte e dois anos da Lei de Arquivos e dezessete da emissão da primeira Resolução do CONARQ, que estabeleceu os procedimentos básicos de classificação e avaliação de documentos públicos, persistem os métodos inadequados para realização dessas atividades de gestão de documentos e, muitas são, ainda, as dificuldades encontradas para a realização da avaliação dos conjuntos documentais acumulados. (INDOLFO, 2013a, p. 2- 3).
Tal situação detectada pela autora completa-se com a falta de reconhecimento da importância dos serviços arquivísticos, resultando em condições desfavoráveis de armazenamento, escassez de recursos humanos, financeiros e materiais. Assim é necessário considerar a dimensão política, pois sem ela o alcance das normas arquivísticas encontra-se comprometido (INDOLFO, 2013a).
Após essa breve análise das principais teorias de avaliação e da avaliação no contexto brasileiro, passa-se a uma discussão dessa função no contexto da administração de uma importante capital da região sudeste brasileiro, a cidade de Belo Horizonte. Essa capital se antecipou até mesmo ao CONARQ, iniciando os trabalhos para a construção de sua tabela de temporalidade no ano de 1994, anteriormente à publicação do instrumento federal. Antes, contudo, será feita uma contextualização da estrutura administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte.