Avaliação de Políticas Públicas

Inicialmente, cabe tentar definir o que são políticas públicas, já que uma avaliação necessita de um objeto definido. Nas ciências sociais, tem-se adotado as palavras em inglês “polity” para denominar as instituições políticas, “politics” para os processos políticos e, por fim, “policy” para os conteúdos da política (Frey, 2000), conceitos estes relacionados. Uma análise completa

58 _{Tanto a vertente filosófica como econômica do utilitarismo, indicam que o indivíduo move suas ações para}

maximizar seu bem-estar. Por exemplo, se ele verifica que pode obter um salário maior com uma nova qualificação, procura obtê-la. Foi o que ocorreu na revolução industrial quando todos temiam pelo desemprego dos tecelões.

sobre políticas públicas deve considerar essas três dimensões (Windhoff-Héritier, 1987 apud Frey, 2000). Vimos até o momento questões ligadas à evolução do Estado em si e ao seu funcionamento, mais ligadas às duas primeiras variáveis. Falta detalhar, portanto, como o Estado, uma vez investido de poder político e da burocracia, lida com os problemas através da própria implantação de políticas públicas, o que está de sobremaneira relacionada à terceira dimensão - policy. Bilhim (2008:101) lembra que há duas tradições na definição do que é política pública, uma generalista que integra todas as atividades do governo e uma outra, restringindo à questão de como lidar com um determinado problema. É neste último espectro que recai o objeto deste trabalho, as Políticas Públicas voltadas para a inovação. Resta saber que ferramentas utilizar para a tarefa de sua avaliação, questão que como indica Salis Gomes (2003:397) é cada vez mais relevante:

“A orientação com vista aos resultados e a eficácia pretendida pela nova gestão pública têm incidências sobre a concepção dos mecanismos de controle e avaliação. Com a flexibilização das regulamentações burocráticas e a outorga duma responsabilidade operacional crescente a entidades administrativas descentralizadas e independentes, o controlo das atividades tende a ser ultrapassado pelo dos seus outputs e outcomes. Daí decorre uma necessidade crescente de avaliações”

Uma vertente de análise sobre avaliação de políticas públicas remete ao porquê de uma decisão ter sido tomada.Mozzicafreddo (2007) sinaliza que diferentemente do mercado - o qual se equilibra com a livre iniciativa individual - a materialização do interesse público em programas de ação exigem objetivos coletivos e esforço na procura de equilíbrio entre as lógicas legítimas, porém contraditórias, no qual atuam grupos de influência. Já a teoria de Lowi (1964), fornece um ferramental específico de análise: o autor considera que antes do Estado decidir sobre uma política e investir dinheiro público na mesma, essa decisão passa por três arenas de discussão, que envolvem as políticas distributiva, redistributiva e regulatória. Na arena distributiva procura-se atender às demandas de todos os grupos que possam exercer resistência ao exercício do poder dos governantes (o que segundo o autor era a única arena dos EUA até o fim do século XIX). Já as políticas redistributivas são, grosso modo, aquelas em que há transferência de renda e/ou benefícios, como as trazidas pelo Estado-providência.

Finalmente, as políticas regulatórias têm como objetivo regularizar uma atividade determinada. Tal tipo política nasce do conflito entre coalizões políticas de interesses claros e opostos, uma vez que gera claramente uma distinção entre favorecidos e desfavorecidos, o

que torna a arena regulatória menos estável59. Outra abordagem distinta, dentro da teoria dos jogos, é chamada política de custos de transação (transaction-cost policy), onde é considerado que a política é o equilíbrio resultante de um processo político, influenciado pelos muitos custos de negociar e implementar acordos, notadamente os relacionados a assimetria de informação, e de fazer os compromissos críveis (Dixit, 1996). Todavia, não é objetivo deste trabalho realizar este tipo de análise ex-ante do porquê das decisões sobre a política pública terem sido tomadas, mas sim analisar sua efetividade ex-post, o que nos remete a outras vertentes de análise.

Salis Gomes (2003) indica que a avaliação de políticas públicas compreende três questões relacionadas à governabilidade: compreender, comunicar e controlar. Já na ótica de Boukaert (2005), devemos considerar que o processo de construção das políticas públicas tem uma sequência de três etapas: insumos (inputs), que por sua vez são processados em atividades, e finalmente produtos (outputs) que saem da “caixa preta governamental” para entrar na sociedade. No caso de governos, ao contrário do setor privado, os produtos (outputs) são menos relevantes que os resultados (outcomes) e nesse caso, as análises de custo- benefício, seriam as mais relevantes.

Weimer e Vining (2005) indicam que a análise de políticas públicas deve ser orientada para aconselhar as decisões públicas, com base em valores sociais. As ferramentas utilizadas devem ser a coleta de informações, análise estruturada, avaliação da viabilidade política e de implantação de análise de custo-benefício. Esta, aliás, pode ser entendida em seu sentido mais amplo, tal qual defendido por Bovaird e Löffler (2003), e que inclui ainda os efeitos resultantes na qualidade de vida do cidadão e a responsabilidade política, ambiental e social dos órgãos públicos60. Para tanto, estes autores ratificam ainda o uso do Índice de Desenvolvimento Humano da ONU, que também será utilizado nas conclusões deste trabalho. Assim, este trabalho procurará utilizar estas ferramentas no terceiro e quartos capítulos. Já o segundo abordará, ainda sob o ponto de vista teórico, o problema das políticas públicas de desenvolvimento em geral e de fomento à inovação em particular.

59 _{Giauque (2003) lembra que não há regulamentação estável, já que a mesma é um processo contínuo. Regular}

significa estar em meio a um constante controle de conflitos.

60 _{Os autores tipificam quatro indicadores de qualidade de vida: tipo 1: indicadores gerais holísticos, e.g.}

pesquisas de satisfação sobre a qualidade de vida; tipo 2: indicadores parciais holísticos, e.g. pesquisas sobre o desejo de se mudar para outro país; tipo 3: indicadores gerais unidimensionais, e.g. pesquisas sobre a satisfação com a vida profissional ou a qualidade da saúde e tipo 4: indicadores parciais unidimensionais, e.g., pesquisas sobre o percentual de pessoas que desejam mudar de país para melhorar sua habitação.