AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Na visão do polyci cycle, todas as fases que compõem uma política pública estão sujeitas a apresentar deficits, sejam estes de eficiência, eficácia ou efetividade. Portanto, a avaliação de políticas públicas deve perpassar todas as fases que constituem o policy cycle.

O deficit de eficiência ocorre quando os recursos previstos para a implementação de determinado programa não são condizentes com os alocados para a realização do mesmo. Um programa apresenta problemas de eficácia quando, independente dos recursos disponíveis, não atinge os objetivos e metas pré-estabelecidos para um determinado período de tempo. Por fim, diz-se que um programa não foi efetivo quando os resultados alcançados se diferenciam dos objetivos planejados. A efetividade de uma política pública pode ser averiguada tanto através da avaliação dos resultados desta junto ao seu público-alvo quanto pela avaliação do impacto que aquela intervenção pública provocou no contexto político, econômico e social.

Arretche (1999) diferencia avaliação política da avaliação de uma determinada política pública e da análise de políticas públicas, ao admitir que cada uma dessas aproximações avaliativas presume a utilização de ferramentas de operação específicas e, portanto, levam a conclusões de diferentes natureza. A referida autora ainda elucida que a avaliação de política foca no critério que torna uma política preferível a qualquer outra. Já a avaliação de uma determinada política visa estabelecer uma relação causa e efeito, atribuindo determinado resultado a presença ou ausência de um determinado programa. Enquanto a análise de políticas públicas destina-se a investigar a engenharia institucional e os traços constitutivos dos programas.

As fases do polyci cycle, na prática, são dinâmicas e interdependentes, portanto ao avaliar uma política pública é preciso considerar todas as possibilidades de causas para os

problemas detectados e, principalmente, reconhecer a influência dos fatores externos que podem ser representados de forma simplificada pelas divergências entre os interesses da sociedade, dos formuladores e dos implementadores.

Ham e Hill (1993) afirmam que os estudos de avaliação de políticas podem ser divididos em duas grandes categorias: uma que objetiva entender o processo de elaboração política, representando uma orientação descritiva, e outra que tem por fim apoiar os tomadores de decisão, esta última de caráter mais prescritivo ou propositivo. A avaliação de políticas públicas tem a incubência de gerar informações que contribuam para a melhoria da tomada de decisão dos governantes e para elevação do nível de consciência política da sociedade. Nesse sentido, essa abordagem avaliativa torna-se determinante para a melhoria do processo político-social e, por conseguinte, impulsiona o desenvolvimento em bases sustentáveis.

Segundo Frey (1997) a ciência política aponta três abordagens para investigação no campo da política pública, a adoção de uma dessas abordagens depende, diretamente, do problema que se pretende equacionar. A primeira foca o sistema político e busca responder ao “questionamento clássico da ciência política” levantado por Sócrates e Platão - o que é um bom governo e qual é o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidadãos ou da sociedade? - A segunda acata o “questionamento político”, que diz respeito às forças políticas e sua influência no processo decisório. Enquanto a terceira abordagem averigua os “aspectos materiais” produzidos por um sistema político, e objetiva analisar os impactos destes sob a dinâmica social.

Em situações de alto grau de complexidade, é importante verificar a necessidade de utilizar, concomitantemente, indicadores de natureza quantitativa e qualitativa, tendo em vista o fato de que quando não é possível quantificar determinado fenômeno, qualificá-lo passa a ser o meio de obter informações confiáveis quanto ao mesmo. Em função da abordagem de avaliação adotada, é possível verificar os impactos de uma determinada política através da mensuração dos progressos alcançados pela sociedade em direção à sustentabilidade. Para tanto, é necessário a escolha de um sistema de indicadores que contemple dois aspectos, considerados fundamentais, a abrangência espacial e temporal dos mesmos (MIRANDA, 2003).

A avaliação pode ser classificada segundo vários critérios, quanto ao tipo a avaliação pode ser definida através da variável tempo, ou seja, dependendo do momento em que se realiza. Nessa perspectiva a literatura pertinente cita quatro tipos de avaliação:

1) Avaliação ex-ante: é a avaliação realizada na fase de elaboração da política cujo objetivo é realizar um diagnóstico do impacto da política pública sobre o seu público-alvo e a sociedade como um todo, para verifificar a relevância da ação através da relação custo-benefício, e, assim, determinar sua viabilidade (LUBANBO; ARAÚJO, 2003).

2) Avaliação ex-post ou somativa: esse tipo de avaliação é realizada após a implementação da política pública e consiste na análise da efetividade da mesma, ou seja, seu objetivo é verificar se os resultados obtidos, a partir da implementação da política pública, são condizentes com os que foram propostos na fase de elaboração da mesma e, ainda, qual a dimensão do impacto social provocada por aquela intervenção pública.

3) Avaliação formativa ou de processo: é a avaliação realizada simultaneamente à fase de implementação da política pública, visando analisar os procedimentos e métodos adotados para a execução da mesma, no intuito de, se necessário, realizar ajustes no decorrer do processo.

4) Monitoramento: refere-se ao processo de análise sistemático e periódico que ocorre durante a execução de um programa e permite a obtenção de informações, em tempo hábil, para retroalimentar o ciclo de ajustes. Não se pode monitorar o que não pode ser medido, portanto, os indicadores exercem um papel fundamental no monitoramento (GARCIA, 2001).

Para que uma política pública obtenha êxito, é condição primordial que atenda às expectativas e necessidades do seu público-alvo e provoque impacto positivo na sociedade como um todo. Portanto, os conceitos de eficiência, pertinência, eficácia e efetividade, podem ser considerados os pilares que dão suporte à avaliação de políticas públicas.

Para Belonni, Magalhães e Souza (2001) avaliar a eficiência de uma política pública é verificar se as necessidades do público-alvo foram atendidas, os recursos alocados foram utilizados de forma a propiciar uma excelente relação custo-benefício; e, se a implementaçao da política não resultou em sobreposição de esforços.

Para avaliar a pertinência de uma política pública, é necessário identificar o quanto os objetivos daquela ação pública corresponde às necessidades que a originaram, considerando a participação do público alvo, a competência e envolvimento dos implementadores como

decisivas para o êxito do processo. Portanto, avaliar a pertinência de uma política pública é conferir a medida em que a ação pública, pela filosofia e os métodos que adota, é capaz de alcançar os objetivos a que se propôs (LOUÉ; DAUCÉ; LAPLANA, 1998).

Avaliar a eficácia de uma política pública, é o mesmo que utilizar indicadores para mensurar os efeitos daquela intervenção junto a seu público-alvo, ou seja, avaliar a eficácia é compreender as mudanças que uma intervenção exógena provocou em uma dinâmica social endógena. Devido ao fato deste tipo de avaliação ocorrer após a implantação da política em um contexto socioeconômico que influencia e é influenciado por suas ações, é importante que, além de se buscar entender os mecanismos internos que levaram a política a apresentar determinado resultado, se envide esforços para identificar os fatores contextuais que, direta ou indiretamente, exerceram influência sob os resultados apresentados pela mesma.

Com relação à avaliação da efetividade ou do impacto de uma política pública, pode- se afirmar que esta se dá a partir da comparação entre os objetivos propostos, na fase de formulação, e os resultados obtidos, na fase de implementação. Este tipo de avaliação identifica em que medida os objetivos e metas pré-determinados se tranformaram em ações efetivas junto ao público-alvo e à sociedade como um todo. A avaliação de impacto corresponde à análise dos efeitos produzidos a partir da intervenção do Estado na sociedade, sejam estes de caráter técnico ou relativo às dimensões econômica, política, ambiental ou social (CONSEIL SCIENTIFIQUE DE L`ÉVALUATION, 1996; GUENÉAU, 2001). A avaliação de impacto produz informações a respeito dos efeitos, desejados e indesejados, da ação do Estado sobre a sociedade, que, quando disseminadas corretamente, levam à ampliação da consciência política, dos gestores públicos e da sociedade civil organizada, e, possibilita a releitura do processo à luz da relação simbiótica existente entre as partes.

Miles e Huberman (2003) referem-se aos efeitos indiretos como secundários, ou seja, aqueles que não foram previstos e que, portanto se distanciam dos objetivos prospectados pelos gestores de políticas públicas. Os autores ainda afirmam que a análise de impacto deve ser ampla de forma a levar em conta seus efeitos sobre o cidadão e os territórios por ele ocupados. Identificar quais fatores dificultam ou facilitam a efetividade da política pública pode levar à adoção de estratégias que contribuam para potencializar os fatores facilitadores e neutralizar ou minimizar a força dos que obstaculizam a efetividade das ações do Estado.

No Brasil, nas últimas décadas, tem-se observado o crescimento dos processos de avaliação de políticas públicas, entre as causas que têm impulsionado a busca pela realização de avaliações no âmbito do governo, destaca-se o processo de descentralização e municipalização da gestão de políticas públicas ocorrido no país a partir da Constituição de

1988. Na sessão seguinte, aborda-se os novos desafios assumidos pelos municipios brasileiros e, consequentemente, os limites, de toda ordem, que lhes são impostos para que desempenhem, a contento o papel de protagonista da gestão de políticas públicas tendo como base os preceitos da social-democracia.