AVANÇO DO COMÉRCIO INTERNACIONAL BRASILEIRO: ACORDOS COMERCIAIS,

Diante do que foi apresentado, sobre a evolução das políticas públicas brasileiras, no capítulo 1, é possível perceber que nos últimos anos houve um consenso em direção ao retorno do comércio internacional ao centro do debate das discussões de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento produtivo.

A forma de inserção do Brasil nos acordos comerciais ocorre no âmbito do Mercosul, na medida em que há questões institucionais que exigem, na sua maioria, a negociação de acordos comerciais em conjunto78_{. Há de se lembrar que a região é destino}

de boa parte das exportações de bens industriais brasileiros. Também, não há como desconsiderar o impacto do comércio regional e das negociações comerciais do bloco com terceiros países no desenho e na consecução de uma estratégia comercial que esteja interligada com a política industrial de cada país.

Porém, antes de se avançar, é necessário destacar os conceitos recentes relacionados à integração produtiva que, segundo Souza & Castilho (2016)79_{, está}

estritamente relacionado ao processo de ‘fragmentação da produção’ e com fundamentos na literatura do comércio internacional, de acordo as vantagens comparativas de cada país assim como com as questões de desenvolvimento tecnológico e produtivo. Os autores destacam que o fenômeno de integração produtiva pode ser o sugerido por Hummels, Rapoport e Yi (1998)80_{, que levam em consideração que o comércio entre parceiros pode}

ser caracterizado como um processo de especialização vertical que envolve uma ‘forma de produção sequencial em redes de produção globais’. Ou também pode ser adotar o

78 _{Para uma análise mais detalhada sobre os condicionantes para negociações de acordos comerciais}

ver Andrade Júnior (2018): Condicionantes Estruturais dos Acordos Comerciais Extrarregionais do Mercosul. Outro autor que pode também ser consultado, sobre o histórico do Mercosul, é Machado (2000): Mercosul: Processo de Integração, origem, evolução e crise.

79 _{Souza & Castilho (2016): Integração produtiva regional: a importância dos acordos preferenciais}

para a fragmentação produtiva.

conceito de Cadeias Globais de Valor, que segundo estes autores, na sua página 48, citando Kaplinsky & Morris (2001)81 _{e Gereffi & Fernandez-Stark (2011)}82_:

“(..) compreende todas as etapas produtivas de um bem ou serviço, desde a concepção do bem, sua produção física através das diversas fases de seu processo produtivo, até a entrega ao consumidor final e seu descarte final/reciclagem. Ou seja, a abordagem da cadeia de valor excede a produção do bem em si, sendo a produção apenas um elo que agrega valor ao produto. As etapas da CGV incluem também a obtenção de insumos, P&D, produção, distribuição, marketing e serviço de pós-venda.”

Souza & Castilho (2016) também destacam a importância de se elaborar acordos comerciais com base, por exemplo, nos fundamentos das Cadeias Globais de Valor, com o apoio de políticas públicas voltadas ao comércio exterior que favoreçam o desenvolvimento produtivo e tecnológico dos países. Para isso, estes autores, na página 57, citando Oliveira (2014)83_{, destacam pontos importantes que as políticas comerciais}

devem considerar na abordagem das Cadeias Globais de Valor, a saber:

“• a adoção de uma definição ampla de comércio internacional, que envolva o comércio de bens, serviços, investimento e propriedade intelectual; • a facilitação do acesso ao mercado doméstico, especialmente para insumos e bens intermediários;

• o reconhecimento da existência de barreiras heterodoxas, tais como deficiências em infraestrutura e serviços de apoio, ambiente de negócio e burocracia;

• a promoção comercial tendo como foco principal as pequenas e médias empresas.”

81 _{Kanplinsky & Moris (2001): Handbook for value chain research.}

82 _{Gereffi & Fernandez-Stark (2011): Global Value Chain Analysis: a primer.}

83 _{Oliveira (2014): Cadeias Globais de Valor e os novos padrões de comércio internacional: uma}

Miranda e Castilho (2018, pg. 19) chamam atenção para a forma de inserção nas Cadeias Globais de Valor destacando, basicamente, duas maneiras, a saber:

 Uma forma de inserção em que a concorrência é via preço, na qual resulta que os fornecedores das cadeias globais se apropriam de baixa parcela do valor agregado e, portanto, os países, baseados nesta estratégia, “se encontram em um tipo de armadilha em que as possibilidades de evolução (upgrading) são limitadas”;

 Inserção em cadeias “com maiores possibilidades de apropriação de valor e perspectivas de upgrading, que poderiam gerar maiores benefícios para as empresas participantes e para o restante da economia (por conta da geração de renda e de efeitos de transbordamento), e, consequentemente, efeitos desejáveis do ponto de vista do desenvolvimento socioeconômico, requerem níveis mínimos de capacidades tecnológicas e articulação das firmas participantes das cadeias internacionais com o restante da produção doméstica.”

Diante dos desafios apresentados, no sentido de potencializar os benefícios do comércio exterior no desenvolvimento produtivo e tecnológico, ao longo dos 27 anos de existência do Mercosul, destacam-se os Acordos de Cooperação Econômica com os principais parceiros da América do Sul. A integração comercial teve relativo avanço e se deu basicamente no âmbito dos países da Associação Latino-Americana de Integração – Aladi, onde os países membros do Mercosul estabeleceram acordos separados ou conjuntamente, como é o caso dos Acordos de Complementação Econômica – ACE’s84_.

O quadro 3.1 apresenta os acordos preferencias de comércio existentes do Mercosul.

84 _{Para melhor definição dos Acordos de Complementação Econômica ver o Tratado de Montevidéu,}

Quadro 3.1 – Acordos Preferenciais de Comércio: Mercosul

Acordos América Latina vigentes

Mercosul - Chile Acordo de Complementação Econômica – ACE nº 35,

assinado em 1996

Mercosul - Bolívia Acordo de Complementação Econômica – ACE nº 36,

assinado em 1996

Mercosul - México Acordo de Complementação Econômica – ACE nº 54,

assinado em 2002

Automotivo Mercosul - México Acordo de Complementação Econômica – ACE nº 55,

assinado em 2002

Mercosul - Peru Acordo de Complementação Econômica – ACE nº 58,

assinado em 2005

Mercosul - Colômbia, Equador e Venezuela Acordo de Complementação Econômica – ACE nº 59,

assinado em 2003

Mercosul - Cuba Acordo de Complementação Econômica – ACE nº 62,

assinado em 2006

Mercosul - Colômbia Acordo de Complementação Econômica – ACE nº 72,

assinado em 2017

Acordos extra-bloco

Mercosul/ Índia Acordo assinado em 2009, entrada em vigor em 2009

Mercosul/ Israel Acordo assinado em 2007, entrada em vigor em 2010

Mercosul/ SACU85 _{Acordo assinado em 2008, entrada em vigor em 2016}

Mercosul/Egito Acordo assinado em 2010, mas ainda não vigente

Mercosul-Palestina Acordo assinado em 2011, mas ainda não vigente

Acordos em negociação

Ampliação do Acordo de Comércio Preferencial

Mercosul - Índia Realizado intercâmbio de listas de pedidos no ano de 2016

Mercosul – Canadá Em fase de consulta pública

Acordos Negociados – Fase de Ratificação

Mercosul–União Europeia Negociações concluídas em junho de 2019

Mercosul–EFTA Negociações concluídas em agosto de 2019

Diálogos Econômicos-Comerciais

Mercosul - Japão Mercosul – Tunísia Mercosul - Líbano Mercosul – Coréia do Sul

Fonte: elaboração própria a partir dos dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC e Itamaraty.

Por sua vez, no caso das negociações extrazonas, há uma decisão acordada entre os países do Mercosul, Decisão nº 32/0086_{, onde determina que as negociações com}

parceiros extrazona devem ocorrer de maneira conjunta. No cenário atual dos países do Mercosul, isso colocando obstáculos nas negociações com blocos de países, dada as situações políticas e econômicas diferenciadas de cada um. Andrade Junior (2017, pg. 136) faz a seguinte afirmação:

“A dodecafonia, aparentemente caótica, dos distintos processos de negociação comercial extrarregionais do Mercosul precisa ser compreendida à luz dos objetivos econômicos dos países e das possibilidades na mesa. Assim, essa "composição" complexa da agenda precisa ter alguns princípios ordenadores, mesmo que heterodoxos do ponto de vista clássico. Um desses elementos é a estratégia para endereçar os interesses agrícolas que são ao mesmo tempo legítimos e de difícil

consecução. Um outro é fazer a abertura em bens industriais e serviços de modo a compensar parceiros de distintos perfis econômicos, resultando um efeito diferencial de produção como um todo. Uma "composição" como essa não é trivial. Essa possibilidade parece estar aberta, principalmente, com o possível fim da hegemonia da agricultura como tema central nas negociações do Mercosul.”

No âmbito das negociações comerciais, cabe destacar que os acordos de livre comércio com países ou blocos desenvolvidos devem cobrir “as cercanias” de 90%87 _do

comércio bilateral, os chamados acordos plenos, ao passo que acordos com países em desenvolvimento podem ter conteúdo restrito, acordos parciais, que é o caso dos Acordos de Complementação Econômica - ACE’s.

Como forma ilustrativa, o quadro 3.2 apresenta os ACE’s ou Acordos de Alcance Parcial que o Brasil assinou nos últimos anos, que são relativamente poucos.

87 _{Cabe mencionar, por exemplo, texto do Itamaraty, http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-} externa/diplomacia-economica-comercial-e-financeira/15557-mercosul-uniao-europeia, acessado em 28 de dezembro de 2018, que comenta assuntos tratados na Cúpula Mercosul-UE em Madri, realizada em 2010: “os dois blocos alcançaram novo consenso sobre parâmetros para o relançamento das negociações. Os parâmetros incluíram, do lado do Mercosul, o compromisso de apresentar oferta de acesso a mercados em bens com cobertura próxima a 90%, com inclusão do setor automotivo, e a apresentação de uma oferta de acesso a mercados em compras governamentais. Do lado da UE, melhora significativa das quotas tarifárias; inclusão de produtos anteriormente excluídos ou ofertados com preferências tarifárias; e melhoras nas ofertas de serviços e compras governamentais”.

Quadro 3.2 – Acordos firmados pelo Brasil

Brasil - Uruguai Acordo de Complementação Econômica – ACE nº

02, internalizado em 1983

Brasil - Argentina Acordo de Complementação Econômica – ACE nº

36, internalizado em 1991

Brasil - México88 Acordo de Complementação Econômica – ACE nº

53, assinado em 2002, internalizado em 2002

Brasil/Guiana/São Cristóvão e Névis Acordo de Alcance Parcial nº 38, assinado em

2001, entrando em vigor em 2001

Brasil - Suriname Acordo de Alcance Parcial nº 41, assinado em

2004, entrando em vigor em 2005

Brasil - Venezuela Acordo de Complementação Econômica – ACE nº

69, assinado em 2012, incorporado em 2014

Brasil - Peru Acordo de Ampliação Econômico – Comercial,

assinado em 2016, mas ainda sem vigência Fonte: elaboração própria a partir dos dados do MDIC.

É necessário destacar as relações comerciais entre o Brasil e o México. Embora haja ACEs vigentes, com destaque para o setor automotivo, as relações comerciais do Brasil com o México estão aquém do que se pode esperar de duas economias de porte e com potenciais de integração comercial e produtiva em uma mesma região geográfica.

No que se refere aos acordos de livre comércio com os países desenvolvidos, é preciso ter mais atenção para o acordo entre o Mercosul e União Europeia. As negociações desse acordo são um exemplo o quanto tem sido difícil avançar em acordos comerciais com blocos de países relevantes89_.

88 _{Segundo o MDIC, por ocasião da visita oficial da Presidente Dilma Rousseff à Cidade do México,}

em maio de 2015, foram lançadas negociações com vistas a um Acordo Comercial Expandido Brasil – México (ACE).

89 _{Os acordos que estão em negociação estão disponíveis no websites do Governo Federal, entre}

eles o do MDIC e do Itamaraty. No website site do MDIC as informações podem ser acessadas na parte de comércio exterior: http://www.mdic.gov.br/comercio-exterior/negociacoes- internacionais/797-acordos-em-negociacao, acessado em novembro de 2018. Já no website do Itamaraty as informações podem ser encontradas no seguinte endereço:

http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/diplomacia-economica-comercial-e- financeira/15562-outras-negociacoes-em-andamento .

As negociações entre o Mercosul e União Europeia sobre um acordo de livre comércio foram lançadas no ano de 1999, porém foram interrompidas em 2004. Somente em 2010, as negociações foram relançadas e, desde então, foram realizadas várias reuniões entre os países do Mercosul e União Europeia. As negociações com a União Europeia foram concluídas em junho de 2019, sendo que os próximos passos é a ratificação do arcodo nos parlamentos dos países envolvidos e do bloco europeu. Também, as negociações do acordo com o EFTA foram concluídas em agosto de 2019, sendo necessário ainda ser ratificado nas casas legislativas dos respectivos países.

Segundo o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC as negociações Mercosul – União Europeia têm se concentrado na elaboração do marco normativo, com foco no acesso a mercado em bens, defesa comercial, solução de controvérsias, concorrência, investimentos, serviços, barreiras técnicas, medidas sanitárias e fitossanitárias, entre outros.

Os efeitos, positivos ou negativos, decorrentes de um acordo desta magnitude, serão sistêmicos na formulação e na execução de medidas de política de desenvolvimento produtivo, dado que tanto no lado ofensivo, quanto no lado defensivo, estarão claras as oportunidades de produção abertas, os novos atores que atuarão como concorrentes dos produtos locais, o acesso a novos ramos de mercados e as possibilidades de complementaridade produtiva rumo a terceiros mercados.

As dificuldades de negociações entre o Mercosul e União Europeia se traduzem tanto pelas diferenças políticas, estrutura produtiva e interesses particulares em determinados setores de cada país envolvido.

Na discussão dos acordos comerciais, no que se refere as tarifas de importação, são discutidas as alíquotas dos produtos que serão reduzidas a zero e qual o prazo para que isso ocorra. Nesse sentido, a construção das ofertas envolve conhecer a sensibilidade de cada setor, dada uma redução nas alíquotas de importação. O processo de conhecimento dessa sensibilidade envolve tanto análises econômicas, de impacto comercial, assim como os objetivos de desenvolvimento para cada setor. Como é de esperar, os interesses de desenvolvimento de cada setor e os interesses de políticas

públicas são geralmente diferentes e, algumas vezes, até mesmo divergentes. Isso ocorre não apenas dentro do Mercosul, mas também na União Europeia.

A construção da oferta de bens, na qual deve cobrir em torno de 90% do fluxo de comércio entre Mercosul e União Europeia90_{, também tem outra dificuldade que deve}

ser destacada. Segundo o MDIC, por exemplo, para a construção da oferta brasileira, foram consultados o setor privado para identificar linhas tarifárias que poderiam ser desgravadas (reduzidas a 0%) imediatamente ou se deveriam ser feitos durante um prazo maior. Acontece que ouvir o setor privado brasileiro significa também incorporar os interesses de multinacionais instaladas no país. E é conhecido que a presença de multinacionais europeias no Brasil é expressiva e em cadeias produtivas importantes, como bens de capital e setor automotivo. Dessa forma, se não houver o devido cuidado, a construção da oferta de bens para um possível acordo comercial pode ser contaminada pelo interesse dessas multinacionais.

Além do acordo Mercosul – União Europeia, deve-se destacar outros acordos que estão em estágios diferenciados de evolução, que são os possíveis acordos com Japão, Coréia do Sul, Canadá, Líbano, e Tunísia. Esses acordos já́ foram colocados de alguma maneira no radar das perspectivas dos países do Mercosul. Em todos esses casos, as regras a serem aplicadas são as dos acordos plenos, dado que esses países ou blocos são considerados desenvolvidos, segundo a classificação da OMC. Porém a dificuldade de finalizar esses acordos é quase a mesma a verificada com a União Europeia, dado a consolidação de uma oferta comum que satisfaça os desejos de cada país membro do Mercosul. Certamente, o andamento do acordo com a União Europeia ditará, em alguma medida, o grau de evolução dos demais acordos comerciais.

Por sua vez, as perspectivas de um acordo comercial com os Estados Unidos, após o fim das negociações da ALCA, embora seja um parceiro relevante, tanto em quantidade quanto em qualidade no fluxo de comércio, não houve nos últimos anos uma retomada efetiva em relação a um acordo de livre comércio. Porém, diante das mudanças no cenário político da América Latina, pode ser que o cenário se altere.

Um ponto importante a ser debatido, apesar de ainda pouco explorado por meio de acordos comerciais do Mercosul, exceção feita à União Aduaneira da África Austral (Sacu), é a importância do continente africano, que merece que seja dada mais atenção no que tange tanto à integração comercial quanto na expansão da atuação das empresas brasileiras naquele território. Esse fato é reforçado pela proximidade de expansão da fronteira produtiva da agricultura africana, pela similitude da geografia natural e humana e dos desafios socioeconômicos africanos vis-à-vis a experiência já acumulada pelo Brasil na exportação de serviços especializados e na possibilidade das empresas brasileiras oferecem produtos industriais.

A despeito dos Acordos Comerciais91_{, há uma corrente teórica, que está}

presente na discussão das políticas públicas brasileiras, que defende uma abertura comercial ampla e irrestrita, reduzindo as tarifas de forma sistemática. Esse grupo de teóricos e policy makers afirmam que somente a redução tarifária ampla e irrestrita promoverá o aumento da competição e, consequentemente, o aumento da produtividade e do desenvolvimento econômico brasileiro. Essa visão fica evidente em documento publicado, em abril de 2018, pela Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos – SAE, vinculada à Presidência da República, que apresenta os benefícios da abertura comercial para o desenvolvimento econômico.

O documento da SAE (2018) afirma que a liberdade de comércio possibilita às firmas adquirirem máquinas e equipamentos tecnologicamente avançados a um custo menor, proporcionando, além da redução dos custos, uma elevação da produção, da qualidade dos seus produtos e da produtividade. Também, para os autores desta publicação, o aumento da concorrência, oriunda da liberdade comercial, força as empresas e os trabalhadores a buscarem maneiras de produzir com maior eficiência. Os achados desta publicação são baseados em simulações de modelos de equilíbrio geral, que assumem hipóteses teóricas para obtenção dos principais resultados de geração de renda e emprego, com análise de 57 setores da economia brasileira. O documento afirma que,

91 _{Para ver maiores detalhes sobre as questões políticas e econômicas na formulação dos acordos}

comerciais ver, por exemplo, publicação da WT0 (2007): Six decades of multilateral trade

cooperation: What have we learnt? Em especial ver as seções“The Economics and Political Economy of International Trade Cooperation” e “The Design of International Trade Agreements”.

além de gerar maior renda e possibilitar uma maior produtividade, ao final do período de 20 anos, apenas três setores da economia brasileira teria uma redução do emprego setorial maior que 0,5%. Mas o que aconteceria com a economia até se ter todos os resultados positivos? O que precisaria ser feito? Na página 29 deste documento temos a seguinte menção:

“é importante delinear uma estratégia de transição para amenizar custos de adaptação, especialmente os que recaiam sobre segmentos mais vulneráveis da população. (...) a evidência empírica disponível indica que, por causa da limitada mobilidade laboral que existe no mercado doméstico brasileiro, a transição após a liberalização pode ser facilitada por meio de políticas públicas, de modo a maximizar os ganhos com o comércio da população brasileira e evitando perdas desproporcionais concentradas sobre uma minoria de trabalhadores.”

Acontece que as políticas públicas defendidas pelo documento da SAE (2018), de caráter compensatório, se resumem em políticas de requalificação do trabalho, não dando atenção a outras políticas públicas relevantes como, por exemplo, as voltadas ao incentivo do investimento, ampliação da inovação e melhoria do ambiente de negócios que podem ser conduzidas por meio da interação entre o setor público e o privado, com o estabelecimento de metas e contrapartidas ao longo do tempo92_.

A integração dos instrumentos de promoção de maior inserção comercial e desenvolvimento produtivo brasileiro não deve ser pensados apenas com a suposição de que a ampliação da concorrência levará naturalmente o aumento da produtividade, sem a necessidade de outras políticas públicas relevantes. Pensar apenas em políticas públicas de requalificação, que são necessárias, mas não suficientes, representa um pensamento simplista em um mundo econômico complexo e com transformações produtivas em curso que exigem um maior esforço dos gestores públicos e do setor privado brasileiro.

92 _{Ver também Canuto, O. (2018, pg. 7) na qual destaca que é necessário “adotar políticas destinadas}