UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
ROGÉRIO DIAS DE ARAÚJO
ANÁLISE DE IMPACTOS DE ACORDOS COMERCIAIS: UMA
ALTERNATIVA AOS MODELOS TRADICIONAIS
Campinas
2019
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
ROGÉRIO DIAS DE ARAÚJO
ANÁLISE DE IMPACTOS DE ACORDOS COMERCIAIS: UMA
ALTERNATIVA AOS MODELOS TRADICIONAIS
Tese apresentada ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Doutor em Ciências Econômicas, na Área de Concentração Teoria Econômica
Prof. Célio Hiratuka - Orientador
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À
VERSÃO FINAL DA TESE
DEFENDIDA PELO ALUNO ROGÉRIO DIAS DE ARAÚJO E ORIENTADA PELO PROF. DR. CÉLIO HIRATUKA
Campinas
2019
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca do Instituto de Economia
Mirian Clavico Alves - CRB 8/8708
Araújo, Rogério Dias,
Ar15a AraAnálise de impactos de acordos comerciais : uma alternativa aos modelos tradicionais / Rogério Dias de Araújo. – Campinas, SP : [s.n.], 2019.
AraOrientador: Célio Hiratuka.
AraTese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia.
Ara1. Comércio exterior. 2. Indústria - Brasil. 3. Política industrial. 4. Desenvolvimento econômico. I. Hiratuka, Célio, 1970-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Economia. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Impact analysis of trade agreements : an alternative to traditional
models Palavras-chave em inglês: Foreign Trade Industry - Brazil Industrial Policy Economic development
Área de concentração: Teoria Econômica
Titulação: Doutor em Ciências Econômicas
Banca examinadora:
Célio Hiratuka [Orientador] Mariano Francisco Laplane Fernando Sarti
Marta dos Reis Castilho Pedro Carvalho de Miranda
Data de defesa: 12-08-2019
Programa de Pós-Graduação: Ciências Econômicas
Identificação e informações acadêmicas do(a) aluno(a)
- ORCID do autor: https://orcid.org/0000-0002-6166-9723 - Currículo Lattes do autor: http://lattes.cnpq.br/3682521682283646
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
ROGÉRIO DIAS DE ARAÚJO
ANÁLISE DE IMPACTOS DE ACORDOS COMERCIAIS: UMA
ALTERNATIVA AOS MODELOS TRADICIONAIS
Prof. Célio Hiratuka – Orientador
Defendida em 12/08/2019
COMISSÃO JULGADORA
Prof. Dr. Célio Hiratuka - PRESIDENTE
Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP
Prof. Dr. Mariano Francisco Laplane
Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP
Prof. Dr. Fernando Sarti
Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP
Prof. Dra. Marta dos Reis Castilho
Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ
Dr. Pedro Carvalho de Miranda
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA
A Ata de Defesa, assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno.
À minha família, que sempre me apoiou no crescimento pessoal e profissional.
AGRADECIMENTOS
O resultado deste trabalho é fruto de um esforço que contou com o apoio de pessoas importantes durante a sua elaboração.
Em primeiro lugar, foi importante contar com o apoio irrestrito oferecido pela minha família representada pela minha mãe Teresinha, que me propiciou uma boa educação e incorporação de valores importantes para a vida, pelos meus irmãos Patrícia e André, que sempre me apoiaram nos meus objetivos, e pela minha amada esposa, Aline Rayane, que também sempre me apoiou e me incentivou a sempre ver o lado bom da vida. Portanto, durante estes últimos anos, contar com o apoio deles foi o diferencial para persistir com a elaboração deste trabalho, mesmo com as várias atribuições presentes no dia a dia. Cabe agradecer também aos colegas da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial que, durante os quase 15 anos de execução de ações voltadas ao desenvolvimento produtivo, me proporcionaram uma evolução contínua na análise do setor produtivo brasileiro. Especial agradecimento deve ser dado aos colegas da equipe de inteligência da Agência, entre eles Raphael Ribeiro, que sempre me apoiou nas análises estatísticas, Ricardo Amorim e Evaristo Andrade, que com seus conhecimentos me permitiu ver outras alternativas de interpretação dos resultados, e Talita Daher que sempre apoiou também com seu conhecimento e companheirismo.
Por fim, especial agradecimento deve ser dado ao Professor Célio Hiratuka que, desde os tempos do mestrado, e dos trabalhados realizados em conjunto ao longo dos últimos anos, teve paciência e me incentivou a sempre evoluir na vida acadêmica.
RESUMO
Os Acordos de Livre Comércio não podem ser concebidos e realizados de forma desconexa aos objetivos de desenvolvimento produtivo da economia brasileira. É preciso construir para os próximos anos uma íntima conexão entre estratégia de desenvolvimento produtivo e tecnológico, integração produtiva e comércio internacional, nas várias dimensões ofensivas e defensivas. E para essa construção será necessário ter disponível, além dos modelos tradicionais de análise de impacto de acordos de livre comércio, baseados em modelo de equilíbrio geral ou parcial, novas ferramentas de análise que tenham capacidade de incorporar informações relevantes sobre a sensibilidade setorial em um nível mais desagregado. Acordos de Livre Comércio, especialmente com países desenvolvidos, ou que apresentam uma estrutura produtiva competitiva, tem que ser concebidos com mais cuidado, já que podem resultar em impactos imediatos negativos em setores estratégicos como, por exemplo, aos ligados aos produtos de maior valor agregado. Os resultados encontrados na análise de um possível acordo entre Brasil e União Europeia sugerem que a abertura comercial deve ser realizada ao longo de um determinado período, e não de forma imediata, ainda mais considerando a diversidade tecnológica e produtiva. Reduções imediatas tarifárias podem resultar em choques produtivos irreversíveis para a estrutura produtiva brasileira.
Palavras-chaves: Comércio Exterior; Indústria-Brasil; Desenvolvimento Econômico; Política Industrial
ABSTRACT
Free Trade Agreements can not be conceived and carried out in a way that is disconnected from the productive development objectives of the Brazilian economy. It is necessary to build for the next years an intimate connection between productive and technological development strategy, productive integration and international trade, in the various offensive and defensive dimensions. And for this construction, it will be necessary, in addition to the traditional models of impact analysis of free trade agreements, based on a general or partial equilibrium model, to have new analysis tools that have the capacity to incorporate relevant information on sectorial sensitivity at a level more disaggregated. Free Trade Agreements, especially with developed countries, or that have a competitive productive structure, have to be more carefully designed, because it can result in immediate negative impacts in strategic sectors, such as those related to higher value-added products. The results found in the analysis of a possible trade agreement between Brazil and the European Union should be carried out over certain period, and not immediately, even more considering technology and productivity diversity. Immediate tariff reductions can result in irreversible productive shocks for the Brazilian productive structure.
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 3.1 - EVOLUÇÃO DAS EXPORTAÇÕES POR CATEGORIA DE PRODUTO ... 108
GRÁFICO 3.2 - PARTICIPAÇÃO DOS PRODUTOS MANUFATURADOS E SEMIMANUFATURADOS NAS EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS ... 109
GRÁFICO 3.3 - EVOLUÇÃO DO CÂMBIO REAL ... 110
GRÁFICO 3.4 - EVOLUÇÃO DO ÍNDICE DE PREÇO DAS EXPORTAÇÕES ... 111
GRÁFICO 3.5 - EVOLUÇÃO DO ÍNDICE DE QUANTUM DAS EXPORTAÇÕES ... 111
GRÁFICO 3.6 - COEFICIENTE DE PENETRAÇÃO DAS IMPORTAÇÕES ... 112
GRÁFICO 3.7 - ÍNDICE DE CONCENTRAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES ... 113
GRÁFICO 3.8 – EVOLUÇÃO DAS TARIFAS MÉDIAS DE IMPORTAÇÃO BRASIL E UNIÃO EUROPEIA - 1996-2016 ... 116
GRÁFICO 3.9 – DISTRIBUIÇÃO DAS ALÍQUOTAS DE IMPORTAÇÃO DO BRASIL E UNIÃO EUROPEIA - 2016 ... 117
GRÁFICO 3.10 – EVOLUÇÃO DO SALDO COMERCIAL – BRASIL/UNIÃO EUROPEIA ... 119
GRÁFICO 3.11 – PARTICIPAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES E IMPORTAÇÕES NO TOTAL EXPORTADO - BRASIL/UNIÃO EUROPEIA ... 120
GRÁFICO 3.12 - PARTICIPAÇÃO BRASILEIRA NAS IMPORTAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA DE PRODUTOS MANUFATURADOS ... 122
GRÁFICO 3.13 - PARTICIPAÇÃO BRASILEIRA NAS IMPORTAÇÕES DA UNIÃO EUROPEIA DE PRODUTOS PRIMÁRIOS ... 123
GRÁFICO 3.14 - EVOLUÇÃO DOS PREÇOS DOS PRODUTOS MANUFATURADOS BRASILEIROS IMPORTADOS PELA UNIÃO EUROPEIA ... 124
GRÁFICO 3.15 - EVOLUÇÃO DOS PREÇOS DOS PRODUTOS MANUFATURADOS EXPORTADOS PELA UNIÃO EUROPEIA PARA O BRASIL ... 125
GRÁFICO 3.16 - PARTICIPAÇÃO DE CALÇADOS, POLAINAS E ARTEFATOS SEMELHANTES, E SUAS PARTES NA IMPORTAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA ... 132
GRÁFICO 3.17 - PARTICIPAÇÃO DE REATORES NUCLEARES, CALDEIRAS, MÁQUINAS, APARELHOS
E INSTRUMENTOS MECÂNICOS, E SUAS PARTES NA IMPORTAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA ... 133
GRÁFICO 3.18 - PARTICIPAÇÃO DOS PRODUTOS FARMACÊUTICOS NA IMPORTAÇÃO BRASILEIRA
... 135
GRÁFICO 3.19 - PARTICIPAÇÃO DE VEÍCULOS AUTOMÓVEIS, TRATORES, CICLOS E OUTROS
LISTA DE TABELAS
TABELA 2.1: EXEMPLO - CÁLCULO DO ÍNDICE DE CONCENTRAÇÃO ... 90
TABELA 2.2: EXEMPLO - CÁLCULO DO ÍNDICE DE REPRESENTATIVIDADE ... 91
TABELA 3.1 - COMPARATIVO TARIFAS DE IMPORTAÇÃO ... 115
TABELA 3.2 - SALDO COMERCIAL POR INTENSIDADE TECNOLÓGICA - BRASIL/UNIÃO EUROPEIA
... 126
TABELA 3.3 - SALDO COMERCIAL POR CATEGORIA DE USO - BRASIL/UNIÃO EUROPEIA ... 127
TABELA 3.4 - DEZ MAIORES SUPERÁVITS E DÉFICITS NA INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO - BRASIL/UNIÃO EUROPEIA ... 129 TABELA 3.5 - 10 MAIORES PARTICIPAÇÕES, POR CAPÍTULO DOS PRODUTOS BRASILEIROS, NAS
EXPORTAÇÕES BRASILEIRAS PARA A UNIÃO EUROPEIA ... 130
TABELA 3.6 - 10 MAIORES PARTICIPAÇÕES, POR CAPÍTULO DOS PRODUTOS, NAS EXPORTAÇÕES EUROPEIAS PARA O BRASIL ... 134 TABELA 3.7 - 10 MAIORES DÉFICITS COM A UNIÃO EUROPEIA POR SETOR CNAE A PARTIR DA
AGREGAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES E IMPORTAÇÕES POR EMPRESA ... 138
TABELA 3.8 - 10 MAIORES SUPERÁVITS COM A UNIÃO EUROPEIA POR SETOR CNAE A PARTIR DA
AGREGAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES IMPORTAÇÕES POR EMPRESA ... 139
TABELA 3.9 - ÍNDICE DE SENSIBILIDADE SETORIAL – CRIAÇÃO DE COMÉRCIO 10 PRINCIPAIS
DÉFICITS ... 142 TABELA 3.10 - ÍNDICE DE SENSIBILIDADE SETORIAL - CRIAÇÃO DE COMÉRCIO 10 PRINCIPAIS SUPERÁVITS... 144 TABELA 3.11 - ÍNDICE DE SENSIBILIDADE SETORIAL - PARTICIPAÇÃO DAS IMPORTAÇÕES NO CUSTO INDUSTRIAL ... 145 TABELA 3.12 - ÍNDICE DE SENSIBILIDADE SETORIAL - PARTICIPAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES NA RECEITA ... 146
TABELA 3.13 - ÍNDICE DE SENSIBILIDADE SETORIAL - PARTICIPAÇÃO DAS IMPORTAÇÕES NA RECEITA ... 147
TABELA 3.14 - ÍNDICE DE SENSIBILIDADE SETORIAL - SETORES MAIS VULNERÁVEIS ... 149 TABELA 3.15 - ÍNDICE DE SENSIBILIDADE SETORIAL - SETORES COM MAIOR POTENCIAL DE GANHO
... 151
TABELA 3.16 - ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO ACORDO COMERCIAL - IAIC - PRODUTOS
COM MAIORES GANHOS NO SALDO COMERCIAL ... 155
TABELA 3.17 - ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO ACORDO COMERCIAL - IAIC - PRODUTOS
COM MAIORES PERDAS NO SALDO COMERCIAL ... 156
TABELA 3.18 - ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO ACORDO COMERCIAL - IAIC - PRODUTOS
MAIS SENSÍVEIS - AGREGADOS POR SETOR ... 158
TABELA 3.19 - ÍNDICE DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO ACORDO COMERCIAL - IAIC - PRODUTOS
COM MAIOR POTENCIAL DE GANHO - AGREGADOS POR SETOR ... 159
TABELA 3.20 – EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO NO VALOR ADICIONADO - PRINCIPAIS SETORES QUE
APRESENTARAM TAXAS POSITIVAS ... 162
TABELA 3.21 – EVOLUÇÃO DA PARTICIPAÇÃO NO VALOR ADICIONADO - PRINCIPAIS SETORES QUE
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1.1 – A NECESSIDADE DA POLÍTICA INDUSTRIAL ... 28
QUADRO 3.1 – ACORDOS PREFERENCIAIS DE COMÉRCIO: MERCOSUL... 100
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 2.1 – MODELO DE EQUILÍBRIO GERAL COMPUTÁVEL – VISÃO GERAL... 73
FIGURA 2.2 – FASES PARA CONSTRUÇÃO DO ISS ... 85
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ... 17
CAPÍTULO I – POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO, ACORDOS COMERCIAIS E A REALIDADE BRASILEIRA ... 24
1.1INTRODUÇÃO ... 25
1.2OPAPELDASPOLÍTICASVOLTADASPARAODESENVOLVIMENTOPRODUTIVO ... 26
1.3POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO E COMÉRCIO INTERNACIONAL: OPORTUNIDADES E LIMITAÇÕES ... 39
1.4POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO: O CASO BRASILEIRO... 49
CAPÍTULO II – ACORDOS COMERCIAIS: UMA PROPOSTA DE MODELO DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO NA ESTRUTURA PRODUTIVA BRASILEIRA ... 62
2.1INTRODUÇÃO ... 63
2.2.FORMAS TRADICIONAIS DE AVALIAÇÃO DE ACORDOS COMERCIAIS: UMA BREVE EXPLANAÇÃO ... 64
2.3.MODELO DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO COMERCIAL: UMA PROPOSTA ... 77
2.3.1. O Índice de Sensibilidade Setorial ... 79
2.3.2 Metodologia para definição de indicadores por Produto ... 88
2.3.3 O Índice de Avaliação de Impacto de Acordo Comercial - IAIC ... 92
CAPÍTULO III – APLICAÇÃO DO MODELO PROPOSTO: UMA ANÁLISE DOS EFEITOS NO SETOR PRODUTIVO BRASILEIRO DE UM POSSÍVEL ACORDO BRASIL E UNIÃO EUROPEIA ... 95
3.1INTRODUÇÃO ... 96
3.2 AVANÇO DO COMÉRCIO INTERNACIONAL BRASILEIRO: ACORDOS COMERCIAIS, OPORTUNIDADES E DESAFIOS ... 97
3.3PANORAMADOCOMÉRCIOBRASILEUNIÃOEUROPEIA ... 114
3.3.2 Panorama do Fluxo Comercial Brasil – União Europeia ... 118
3.4RESULTADOSDOMODELODEAVALIAÇÃODEIMPACTOCOMERCIAL ... 139
3.4.1 O Índice de Sensibilidade Setorial - ISS: resultados Brasil x União Europeia ... 140
3.4.2 O Índice de Avaliação de Impacto do Acordo Comercial – IAIC: resultados do modelo por produto
... 154
3.4.3 O Índice de Avaliação de Impacto do Acordo Comercial – IAIC: possibilidades de outras análises qualitativas ... 160 COMENTÁRIOS FINAIS ... 167
APRESENTAÇÃO
A necessidade de promover o desenvolvimento econômico brasileiro e também sua maior inserção no cenário internacional vem sendo um tema de debate entre economistas, formuladores de políticas públicas, formadores de opinião e demais cientistas e estudiosos no campo social e econômico nos últimos anos. E esse debate está presente seja em momentos de crescimento econômico brasileiro, com a necessidade de consolidação e conquista de novos mercados, seja também em momentos de severa crise econômica, como os vivenciados durante a década de 80 e mais recentemente, após 2014.
Entretanto, salvo algumas exceções de produtos que obtiveram êxito, o comércio exterior brasileiro não avançou de forma desejada e, ao mesmo tempo, o setor produtivo brasileiro passou a apresentar dificuldades de competitividade que se tornaram mais evidentes em períodos de crises econômicas.
É verdade que, no início do século XXI, os últimos governos brasileiros tentaram implementar políticas públicas voltadas para o desenvolvimento do setor produtivo para aumentar, em especial, a competitividade da indústria. Entre essas políticas destacaram se a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior – PITCE, a Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP e o Plano Brasil Maior – PBM. Essas políticas obtiveram alguns êxitos no desenvolvimento produtivo, na atração de investimentos e, também, no incremento da inovação em alguns setores relevantes da economia. Porém, apesar de estar sempre presentes nos objetivos destas políticas, o avanço nas exportações e sua participação no comércio internacional mundial poderiam ser maiores, principalmente no que se refere aos produtos mais sofisticados e que incorporam mais conhecimento e tecnologia. Por sua vez, os produtos de commodities, como por exemplo a soja e os produtos de proteína animal (carnes e processados), apresentaram incremento relevantes das suas exportações, quando comparados com os valores observados no início do século. É de reconhecimento pelos pesquisadores econômicos que a indústria brasileira é umas das mais diversificadas entre os países em desenvolvimento e exerce uma relevância na economia no que tange a geração de renda e emprego, de forma direta e indireta. Hoje temos na economia brasileira desde a produção de produtos mais simples, como os têxteis, como também a produção de produtos mais complexos, como aviões.
A manutenção da diversidade e adensamento produtivo e tecnológico em setores estratégicos é imprescindível para a competitividade internacional brasileira. Isso não quer dizer que a economia brasileira deve ser fechada ao comércio internacional, principalmente no que se refere a importação de itens que aumentem o conteúdo tecnológico brasileiro. O aumento do comércio internacional brasileiro deve ser feito por meio da maior integração produtiva e tecnológica com o resto do mundo, nas Cadeias Globais de Valor, ampliando principalmente o investimento em setores e áreas relevantes. Acontece que, observando a evolução nos últimos anos, se por um lado poderia ter ocorrido um incremento maior do volume de produtos exportados de maior conteúdo tecnológico, por outro lado houve uma rápida ampliação da importação de partes, peças e componentes relevantes para a produção, associado a uma valorização real da moeda no início do século, que desestruturou cadeias produtivas importantes da economia brasileira, provocando desinvestimentos, sem que houvesse necessariamente a tão desejada integração produtiva e tecnológica, salvo em algumas exceções, como talvez o setor aeronáutico.
Um exemplo dessa desestruturação, ou desadensamento acelerado, aconteceu no setor de autopeças brasileiro, que observou um aumento considerável das importações, sem que houvesse ao mesmo tempo uma ampliação do investimento deste setor para acompanhar o boom de vendas de veículos que foi observado na primeira década deste século.
É claro que a valorização real da moeda, que é um dos elementos que evidenciavam a dessincronia entre a política macroeconômica e a política industrial, contribuiu muito com a aceleração do desadensamento de cadeias produtivas relevantes da economia brasileira, provocando, em momentos de crises econômicas, uma exacerbação dos riscos produtivos e tecnológicos para o desenvolvimento da competitividade brasileira. Essa falta de sincronia fez com que alguns objetivos listados nas políticas industriais não fossem alcançados ou sua efetividade fosse reduzida, em especial aqueles relacionados à ampliação de exportação de produtos de maior conteúdo tecnológico.
Além dos problemas conhecidos da falta de integração entre a política macroeconômica e a política industrial, deve se considerar também que o Brasil avançou muito pouco em termos de assinatura de acordos comerciais que promovessem uma integração da economia brasileira às cadeias globais de valor. E a falta de avanço desses acordos comerciais relevantes foi resultado seja de questões institucionais no âmbito do Mercosul, que exige a concordância de todos países membros, ou seja também do melhor entendimento de quais seriam os reais benefícios para os diversos setores produtivos, provocando naturalmente resistências a esses acordos por parte de atores econômicos relevantes.
Esta tese busca argumentar que os acordos comerciais não podem ser concebidos e realizados de forma desconexa aos objetivos de desenvolvimento de setores e áreas estratégias para a economia brasileira. Também, não podemos ser ingênuos em pensar que a abertura comercial por si só levará ao desenvolvimento necessário dos setores produtivos simplesmente com o aumento da concorrência. É preciso que, ao mesmo tempo que sejam promovidas reduções tarifárias ao longo do tempo, seja também implementadas políticas públicas voltadas para a ampliação do investimento produtivo e tecnológico, em especial na indústria brasileira, para que os ganhos potenciais dos acordos comerciais sejam realmente alcançados.
Acordos comerciais sem conexão com as políticas públicas voltadas para o setor produtivo, ou uma abertura comercial ampla e irrestrita, podem não ser adequados para uma estrutura produtiva diversificada e com graus diferentes de desenvolvimento como a economia brasileira. A introdução de somente políticas compensatórias, para minimizar possíveis impactos negativos, como defendem alguns autores, não são suficientes para colocar o país em uma rota de desenvolvimento econômico sustentável, com a incorporação de inovações e tecnologias relevantes.
Há diferentes estratégias que devem ser adotadas na realização dos acordos comerciais feitos pelo Brasil. Especial atenção deve ser dada à realização de acordos com países desenvolvidos, que apresentam na sua maioria uma estrutura produtiva avançada, que podem levar, a curto e médio prazo, a ampliação do déficit comercial, em especial em produtos manufaturados.
Uma questão relevante que deve ser evidenciada, na concepção dos acordos comerciais com os países desenvolvidos, é que a base tarifária destes já estão em patamares baixos ou até mesmo eliminadas. Isso ocorre porque a forma de proteção que estes países utilizam vão desde a exigência de atendimento de requisitos mínimos de qualidade e de questões sanitárias dos produtos a serem vendidos no seu mercado, quanto também no estabelecimento de cotas de importação, em especial para produtos de origem agrícola.
Deve ser considerado também, devido às estratégias das filiais de multinacionais instaladas no país, que não será observado necessariamente uma ampliação das exportações de produtos manufaturados mais complexos tecnologicamente, salvo algumas exceções, para os países desenvolvidos com os quais o Brasil deseja fazer acordos, onde as matrizes destas empresas estejam localizadas.
Assim, considerar outros elementos como, por exemplo, a possibilidade de exportação para terceiros países, para que seja potencializado os ganhos dos acordos comerciais com países desenvolvidos, fazendo com que o Brasil se torne uma plataforma de exportação de produtos manufaturados pelas filiais de empresas de países desenvolvidos, devem ser considerados nas estratégias conduzidas pelos gestores públicos.
Diante da perspectiva da retomada das políticas de desenvolvimento produtivo, e da necessidade de realização de acordos comerciais, deve se considerar que, nos últimos anos, ficou explícito o processo de transformação produtiva que vem ocorrendo ao redor do mundo. Cada vez mais se observa uma maior integração entre a indústria e o setor de serviços de maior intensidade de conhecimento. Também, a integração entre a indústria, setor de serviços e o setor agrícola, via o desenvolvimento da bioeconomia, por exemplo, deve ser destacado.
As transformações produtivas recentes, com o advento da economia digital, e seus impactos nas formas de produção, devem ser levadas em conta nas formulações de políticas públicas e na concepção de acordos comerciais, principalmente no que se refere aos aspectos de comércio de serviços e o tema de propriedade intelectual. Discussões de
acordos comerciais, baseados apenas em reduções tarifárias, não contemplarão em completo esses aspectos relevantes relacionados às atuais transformações produtivas.
Com este panorama apresentado, é preciso contar com instrumentos de análises de impactos de acordos comerciais que subsidiem os formuladores de políticas públicas nas suas decisões. Nas análises dos impactos dos acordos comerciais, é importante considerar, principalmente, a diversidade da estrutura produtiva, com seus graus de desenvolvimento produtivo diferenciados.
Nas análises de impacto comercial, se utiliza com muita frequência modelos baseados na metodologia de equilíbrio geral e parcial. Um dos mais conhecidos modelos de equilíbrio geral computável é o Global Trade Analysis Projetc – GTAP. Este modelo assume premissas teóricas, de concorrência perfeita, que muitas vezes não se adequam ou não refletem a realidade de determinada estrutura produtiva. Ademais, apesar de ser bastante válido, eles partem geralmente de informações agregadas setoriais da matriz insumo-produto que, naturalmente, apresenta limitações na quantidade de setores analisados.
Construir uma opção de metodologia de análise de impacto dos acordos comerciais se faz necessário, especialmente quando há possibilidade de obter informações a um nível mais desagregado por setores da economia e que consideram a diversidade setorial brasileira.
A posse de informações mais detalhadas é essencial para um formulador de políticas públicas e/ou negociador responsável pelas tratativas dos termos dos acordos comerciais. Muitas vezes é necessário que seja conhecida a sensibilidade de um determinado setor, dada uma possível abertura comercial e os modelos tradicionais, baseados nos modelos de equilíbrio geral, possuem limitações, impostos pelas informações disponíveis pelas matrizes de insumo-produto, que impedem chegar ao detalhamento setorial mais desagregado desejado.
A ausência de uma análise de impacto comercial que leva em conta as características setoriais econômicas mais desagregadas pode levar gestores públicos a considerar apenas as informações qualitativas provenientes dos representantes dos
setores produtivos (associações setoriais), que podem ser reflexos de comportamentos rentistas, e/ou assumir como verdadeiros os resultados macros obtidos pelos modelos de equilíbrio geral ou parcial nos diversos setores no seu nível mais detalhado.
O presente trabalho tem como objetivo principal apresentar uma alternativa de análise de impacto comercial, que complemente as análises tradicionais, permitindo que os formuladores de políticas públicas tenham em suas mãos informações relevantes sobre a sensibilidade setorial em um nível mais desagregado, levando em consideração as características micro como, por exemplo, a participação das importações na estrutura do custo industrial.
No intuito de apresentar a importância de ser contar com ferramentas alternativas de análise de impacto comercial, o presente trabalho está dividido em três capítulos.
No primeiro capítulo, busca-se destacar a importância de uma maior interação entre as políticas de desenvolvimento produtivo e as políticas comerciais. Neste capítulo, serão apresentadas evidências sobre a importância das políticas de desenvolvimento produtivo e a necessidade de maior integração com as políticas comerciais, destacando o que tem sido feito em alguns países e no Brasil. O capítulo procura evidenciar que o simples aumento da concorrência, conduzido por um processo de abertura irrestrito do mercado, não levará inequivocamente ao desenvolvimento do setor produtivo brasileiro, sem considerar aspectos estruturais da diversidade setorial e as transformações produtivas que estão em curso atualmente traduzidas em boa parte pelo o advento da economia digital. O capítulo demonstra que pode haver um custo muito alto para a falta de coordenação entre os objetivos de desenvolvimento produtivo e tecnológico e ampliação da inserção internacional brasileira.
Diante do contexto apresentado de políticas públicas implementadas e a necessidade de interação entre os objetivos de desenvolvimento produtivo e ampliação da inserção internacional, no segundo capítulo, será apresentado uma metodologia alternativa para análise dos possíveis impactos dos acordos comerciais na estrutura produtiva brasileira. Esta metodologia tira proveito de informações de “microdados” do fluxo de comércio internacional brasileiro e de informações sobre custo e produção de diversos
setores brasileiros, refletindo, portanto, a estrutura produtiva diversificada e diferenciada que o Brasil possui.
Como desejado, a metodologia a ser apresentada no segundo capítulo será diferenciada quando comparada com as avaliações tradicionais baseadas em modelos de equilíbrio parcial ou geral, mas não deve ser vista como substituta. A forma de análise sugerida representa uma ferramenta que agregará e complementará as análises econômicas para tomada de decisões por parte dos gestores públicos.
Deve se ressaltar que as ferramentas de análises disponíveis aos pesquisadores econômicos devem servir como subsídios para tomadas de decisões e não como ferramentas com “fim em si mesmas”, já que é importante considerar elementos de caráter político e social que muitas vezes os modelos não conseguem captar.
Finalmente, no terceiro capítulo, considerando a perspectiva de realização de acordo comercial entre o Brasil e União Europeia, o modelo de avaliação de impacto proposto será aplicado, com base na metodologia desenvolvida no segundo capítulo. Ficará evidente pelos resultados disponíveis no terceiro capítulo que há impactos diferenciados entre os setores e, ainda mais, pelo fato de ser uma proposta de acordo comercial com um bloco formado na sua maioria por países desenvolvidos, há possibilidade de ampliação do déficit comercial, especialmente na comercialização de produtos manufaturados, caso seja feita reduções das tarifas de importação de forma automática e irrestrita. Os resultados do modelo aplicado buscam destacar a necessidade de se pensar acordos comerciais e políticas de desenvolvimento produtivo de forma integrada, favorecendo a ampliação do investimento produtivo e tecnológico, para que ganhos efetivos com os acordos comerciais possam ser obtidos.
CAPÍTULO I – POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO, ACORDOS COMERCIAIS E A REALIDADE BRASILEIRA
1.1 INTRODUÇÃO
O presente capítulo tem o intuito de demonstrar a importância de realizar e coordenar ações de política de desenvolvimento produtivo e ações voltadas para a ampliação do comércio exterior.
O que se pretende demonstrar neste capítulo é que não se pode pensar em ações de políticas de desenvolvimento produtivo de forma isolada, sem considerar a necessidade de aumento da competitividade internacional do país, especialmente pelo fato da indústria brasileira ser diversificada.
Acreditar que uma abertura comercial levará por si só um aumento da produtividade, eficiência e, consequentemente, de competividade internacional, por meio da ampliação da concorrência, é, em termos de formulação de políticas públicas, uma visão simplista, que pode trazer implicações indesejadas ao desenvolvimento de setores e áreas estratégicas da economia brasileira.
As políticas públicas atuais devem levar em consideração a necessidade de uma maior integração entre as ações de políticas de desenvolvimento produtivo e ações voltadas para a ampliação do comércio exterior. E, nesse sentido, compreender como estão sendo pensadas estas políticas públicas, a partir de evidências e referências de experiências de implementação das mesmas, é essencial para reforçar a necessidade de ter instrumentos de análises compatíveis a uma visão de integração de iniciativas de desenvolvimento produtivo e inserção internacional.
A contextualização das políticas públicas e de comércio internacional, no cenário internacional e brasileiro, se faz importante para justificar a necessidade de contar com metodologias alternativas de análise de acordos comerciais, ainda mais levando em consideração a diversidade da estrutura produtiva brasileira.
Além de servir como contextualização para a necessidade de outros instrumentos de análise de acordos comerciais, este capítulo pode servir também como referência da experiência recente das políticas públicas brasileiras voltadas ao desenvolvimento produtivo e de comércio internacional, apresentando que há muito o que
se avançar, especialmente no que se refere ao aumento da competitividade internacional do setor produtivo brasileiro.
O presente capítulo está dividido em três seções. Na primeira seção é analisada a importância das políticas de desenvolvimento produtivo para alavancar a competitividade dos países. Na segunda seção são apresentados as oportunidades e limitações da interação entre as ações de políticas de desenvolvimento produtivo e as ações de ampliação do comércio internacional. Finalmente, na terceira seção é apresentada a evolução das políticas de desenvolvimento produtivo para o caso brasileiro.
1.2 O PAPEL DAS POLÍTICAS VOLTADAS PARA O DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO
No contexto internacional, o uso de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento de setores produtivos vem tendo destaque nos últimos anos, tanto na esfera acadêmica como na esfera governamental.
Na maioria dos países, que apresentam objetivos de alavancar o desenvolvimento do setor produtivo, não se discute mais se é necessário ou não implementar esses tipos de políticas, mas sim qual a melhor forma de conduzi-las1.
A política industrial é um dos instrumentos mais importantes para alavancar a competitividade dos países, já que o setor industrial é visto como dinamizador do crescimento econômico.
Há basicamente duas vertentes sobre qual deve ser o escopo dessas políticas, uma relacionada a corrente de pensamento econômico liberal e outra relacionada a uma corrente de pensamento desenvolvimentista.
Os autores da corrente liberal justificam a atuação da política industrial como forma de corrigir possíveis falhas ou imperfeições de mercado como, por exemplo, externalidades ou assimetria de informações. As possibilidades tecnológicas nessa corrente de pensamento são vistas dentro da função de produção, que especifica o nível
1 Ver por exemplo estudo recente do Fundo Monetário Internacional – FMI, publicado em março
de produção associado à cada combinação dos fatores, sendo que as tecnologias já estão disponíveis no mercado, por meio, por exemplo, do desenvolvimento dos bens de capital ou pelo conhecimento presente nos trabalhadores.
Os autores dessa corrente defendem a adoção de políticas horizontais, em contraposição as políticas setoriais, já que as mesmas podem apresentar resultados melhores. Exemplos de políticas horizontais para esse grupo são: políticas públicas voltadas ao controle fiscal, da inflação e da qualidade do gasto público; políticas voltadas para melhoria da infraestrutura; políticas voltadas para o investimento em capital humano; políticas de caráter regulatório; entre outras.
Há ainda argumentos de que as políticas setoriais, ou verticais, podem sofrer do efeito de ‘captura’ pelos agentes econômicos interessados, significando mais uma representação do lobby protecionista por parte destes setores do que necessariamente um desejo de ganho de competitividade sistêmico.
Artigo de Canêdo-Pinheiro; Ferreira; Pessôa & Schymura (2007), que apresenta uma visão sobre a não importância da política industrial, e da relevância das políticas horizontais, na página 33, destaca2:
“(...) mesmo no caso da existência destas falhas de mercado, na maioria dos casos os instrumentos mais indicados são políticas horizontais: investimentos em infra-estrutura, definição de marco legal adequado, certificação de produtos, reformas no mercado de crédito e investimentos em educação.
(...) Note que sequer foram enfatizados os problemas de falhas de governo e captura na implementação de políticas setoriais. Em que medida o governo é capaz de escolher corretamente os setores contemplados pela PI? Mesmo se for capaz, o que garante que esta escolha não será motivada por pressões de setores organizados? O histórico do Brasil em PI (e mesmo em outros tipos de política) não é muito alentador a este respeito.
2 Ver também outros textos como, por exemplo: Ferreira, P.C., Hamdan, G. (2003). “Política
Mesmo nos países apontados como sucesso na implementação de políticas industriais, são documentados diversos problemas de corrupção e captura por parte do governo.”
Em contraposição aos argumentos apresentados acima, os autores da corrente desenvolvimentista consideram que a política industrial deve ser ativa e abrangente, com foco nos setores e/ou atividades que são indutoras da transformação tecnológica e do ambiente institucional, promovendo um processo virtuoso de acumulação de conhecimento e, consequentemente, um aumento da competitividade de forma sistêmica. Nesta visão, a inovação, nas suas diversas formas, tem uma função estratégica para o desenvolvimento econômico3.
Peres & Primi (2009, pg. 20) realizaram um apanhado sobre as diferenças de abordagens teóricas das políticas industriais, assim como a forma de implementação destacando, assim, a necessidade da política industrial. O quadro 1.1 apresenta, de forma sintética, as principais diferenças.
Quadro 1.1 – A Necessidade da Política Industrial
Quadro extraído de Peres & Primi (2009, pg. 20)
3 Entre os artigos recentes ver, por exemplo: Andreoni, Antonio & Chang, Ha-Joon (2016): Industrial
Kupfer (2004), na sua defesa da necessidade de uma industrial, destaca que a mesma deve contemplar três vertentes, a saber: uma política comercial; uma política de competitividade industrial e uma política de atração e regulação do capital estrangeiro.
Para Kupfer (2004), olhando o caso brasileiro, no que se refere à política comercial, ela deve levar em consideração os aspectos relacionados a melhoria das condições de acesso dos produtos a serem exportados; e ao estabelecimento de um sistema de proteção seletiva para produtos sob acirrada competição internacional e para setores que são “nascentes” no país e que ao mesmo tempo sejam considerados estratégicos. Por sua vez, no que se refere a questão da competitividade, o autor destaca, entre outras iniciativas, a necessidade de políticas de modernização orientadas para a ampliação da capacitação produtiva, gerencial e comercial das empresas; e de políticas voltadas a promoção do adensamento de capital e de sinergias entre empresas com foco na cooperação tecnológica. Já, em relação a atração e regulação do capital estrangeiro, destacam-se as medidas voltadas tanto para atração de investimentos que coloquem o Brasil como base produtiva relevante na estratégia global das empresas multinacionais e que também atraiam investimentos que permitam o país internalizar ciclos tecnológicos de desenvolvimento de produtos e processos.
Em diversas experiências observadas em vários países, é evidente que a política industrial, tecnológica e de comércio exterior não está focada somente para correções de possíveis falhas de mercado, mas, principalmente, está orientada para induzir o setor produtivo, no atual contexto econômico, a transformações produtivas, no sentido do aumento da eficiência e produtividade, com foco na inovação e acumulação de conhecimento, resultando, consequentemente, em uma maior inserção internacional. Como exemplo, Xirinachs, Nübler e Kozul-Wright (2014, pp 10 e 11, grifos meu) destacam que:
“(...) discussion among economists and policy-makers is now increasingly shifting away from whether or not to have industrial policy and towards a focus on the objectives and scope of industrial policies and ‘how to do it’ in
Warwick (2013) apresenta de forma didática o ressurgimento do interesse da política industrial em diversos país após a crise financeira internacional. O autor destaca que, até mesmo em países desenvolvidos, os interesses de ter medidas efetivas de desenvolvimento no setor industrial se tornam mais presentes e fortalecidas. Uma das razões do ressurgimento da política industrial, apontadas pelo autor, nas página10 e 11, é:
“For some countries, the main driver has been the response to the 2008-09 economic and financial crisis. Faced with recession and the prospect of prolonged stagnation, policy makers saw an urgent need to boost growth, not just through demand stimulus but also through improvements to the supply side, including infrastructure provision, support for technology and measures to help firms and sectors that had been particularly adversely affected (for example, help for SMEs or for the automotive sector). Moreover, at a time of unemployed resources, one of the arguments against industrial policy – namely that investing in particular sectors of the economy would simply lead to displacement in other sectors – appeared to carry less weight. (...)
In the aftermath of the recent economic crisis, governments in OECD countries and beyond are looking for ways to strengthen potential output growth, often in a context of heavily constrained public finances. The search for new sources of growth also comes at a time when many countries face increasing demographic pressures. Future growth must therefore increasingly come from innovation-induced productivity growth, including investment in intangible assets, and from tapping into new or unmet demands, such as the demand for green growth.”
Cabe destacar, porém, que as políticas atuais voltadas para o aumento da competitividade não estão apenas focadas no conceito de indústria tradicional, mas também no reconhecimento das diversas interligações que os setores industriais, de serviço e da agricultura tem entre si e da necessidade de promover ações de desenvolvimento que aumentem a competitividade de forma sistêmica.
Documentos de organismos internacionais e de governos reforçam a necessidade de ampliar os horizontes das políticas industriais. Informação veiculada no
sítio da OCDE, em 24 de junho de 20134, com o título “Industrial policies for development:
It’s more than you think”, menciona o seguinte:
“What are industrial policies really about? Their definition tends to be broad nowadays. It includes both innovation, infrastructure and skills policies as well as targeted interventions boosting a specific sector, activity or cluster. And it is not only about manufacturing, it’s also about high value added activities in agriculture and services.”
Nessa perspectiva, em livro organizado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, intitulado “Como Repensar o Desenvolvimento Produtivo”, publicado em 2014, é apresentado de forma clara a importância de rever a forma de concepção, formulação e execução das políticas industriais. Inclusive, os autores do livro chegam a mencionar que o correto é trabalhar com o conceito de Políticas de Desenvolvimento Produtivo. Interessante é notar o seguinte comentário, já no prefácio do livro:
“O que aqui se denomina ‘políticas de desenvolvimento produtivo’ pode evocar em alguns a memória das ‘políticas industriais’ que se enraizaram no continente durante o último século. Não o são. Seu âmbito é a totalidade da economia e não a industrialização acelerada; sua ênfase é a competitividade e integração nas cadeias globais de valor, não a substituição de importações; e os instrumentos de intervenção não são empresas públicas ou subsídios a setores declinantes ou a PME de baixo potencial de competitividade, mas as políticas de inovação, a melhoria do capital humano, a facilitação do empreendedorismo e de arranjos produtivos, a promoção da internacionalização e, principalmente, uma colaboração público-privada ativa.”
4 Ver o link: http://oecdinsights.org/2013/06/24/industrial-policies-for-development-its-more-than-you-think/ , acessado em novembro de 2017.
Ora, quando se fala em “totalidade da economia”, estamos caminhando para o entendimento de que o desenvolvimento industrial não depende apenas dele, mas também da sua maior integração com os serviços de maior valor agregado, com o reconhecimento, por exemplo, que as etapas de logística e distribuição são importantes para a estratégia da firmas industriais, assim como o desenvolvimento de novas fontes de energia e novos insumos e materiais baseados na bioeconomia (interação com o setor agrícola), entre outros exemplos.
Também, quando se fala em Cadeias Globais de Valor, estamos nos referindo à distribuição de valor agregado em diversas etapas de produção (indústria e serviços) e sua divisão ao redor do mundo, envolvendo diversas firmas e países, e que são geralmente comandadas por grandes companhias multinacionais.
Diante dessa perspectiva, é importante citar alguns exemplos de políticas voltadas para o desenvolvimento do setor produtivo, em países que apresentam protagonismo, no que se refere a competividade, e estão na vanguarda da implementação de políticas voltadas para o surgimento de uma “nova indústria”.
Entre os países que devemos destacar são os Estados Unidos, que, desde 2011, vem aprofundando sua estratégia de revigorar e “transformar” sua indústria com foco na retomada da sua hegemonia produtiva.
Cabe destacar os esforços que foram conduzidos durante o Governo Barack Obama, que resultaram no lançamento, em 20155, da “Manufacturing USA Strategic Plan”
e, em 2016, do documento “Advanced Manufacturing: A Snapshot of Priority Technology Areas Across the Federal Government”. Na descrição do documento de 2016 temos as seguintes áreas/prioridades:
Manufacturing Technology Areas of Emerging Priority o Advanced Materials Manufacturing
o Engineering Biology to Advance Biomanufacturing o Biomanufacturing for Regenerative Medicine o Advanced Bioproducts Manufacturing
o Continuous Manufacturing of Pharmaceuticals Manufacturing Technology Areas of Existing Priority
o Areas of Interest for Potential Future Investment o Foci of the Manufacturing Innovation Institutes
Additive Manufacturing Advanced Composites
Digital Manufacturing and Design Flexible Hybrid Electronics
Integrated Photonics Lightweight Metals Smart Manufacturing
Revolutionary Fibers and Textiles Wide Bandgap Electronics
Manufacturing Education and Workforce Training Priorities
O que se deve chamar a atenção nesta estratégia americana foi o foco no surgimento de uma indústria avançada, com a incorporação de tecnologia de vanguarda, que será possível por meio de uma integração maior entre indústria e serviços de alta intensidade de conhecimento, ofertados por diversos institutos de pesquisas e/ou empresas. Exemplo dessa integração é o Digital Manufacturing and Design que é, segundo o documento “Advanced Manufacturing: A Snapshot of Priority Technology Areas Across the Federal Government”, na sua página 37:
“(..) is the use of an integrated, computer-based system comprised of simulation, three-dimensional visualization, analytics and various collaboration tools to create product and manufacturing process definitions simultaneously. Design innovation is the ability to apply these technologies, tools, and products to re-imagine the entire manufacturing process from end to end.”
Ora, não é somente o setor de serviços de alta de intensidade de conhecimento que é importante para reconstrução da indústria, mas também o setor agrícola, por meio da sua modernização e oferta de produtos diferenciais. Uma área que vem tendo cada vez
mais relevância é a Bioeconomia e, segundo definição da Confederação Nacional da Indústria – CNI6, ela “surge como resultado de uma revolução de inovações na área das
ciências biológicas. Está relacionada à invenção, desenvolvimento e uso de produtos e processos biológicos nas áreas da biotecnologia industrial, da saúde humana e da produtividade agrícola e pecuária.”
Na área de Bioeconomia, como exemplo, a preocupação do governo americano, explícita no documento de 20167, na sua página 24, era:
“the bioeconomy could provide feedstocks for the production of biofuels required by the Renewable Fuel Standard and beyond. For the United States to realize the full potential of a domestic bioeconomy, key barriers need to be addressed across the entire supply chain, including feedstocks, conversion, and integration. Each of these areas face significant manufacturing challenges, as described here.
To provide a sustainable, reliable, and cost-effective supply of feedstocks appropriate for a variety of end uses, existing barriers such as cost, land use, and regional and source variations must be overcome. The inherently diverse nature of biomass feedstocks requires a fully-integrated logistics supply chain that includes harvesting practices, biomass preprocessing, transport, and storage systems tailored to the feedstock type.”
Fica claro, portanto, que mesmo setores que teoricamente concentrariam os ditos “produtos básicos”, como os provenientes da produção agrícola, estavam no centro da estratégia americana de retomar a liderança em termos de competitividade e inovação. Com a definição das últimas eleições americanas, e com a vitória do candidato republicano Donald Trump, os rumos da política de desenvolvimento produtivo se diferenciam em relação ao Governo do Barack Obama, em especial no que concerne à
6 Ver o link: https://noticias.portaldaindustria.com.br/noticias/inovacao-e-tecnologia/o-que-e-bioeconomia/, acessado em novembro de 2017.
7 A Snapshot of Priority Technology Areas Across the Federal Government (2016), Washington,
tomada de medidas de caráter mais protecionista. Mas cabe considerar que a sociedade americana tem instituições mais sólidas e metas de longo prazo que sobrepõem muitas vezes às incertezas conjunturais, sejam elas políticas ou sejam econômicas. A preocupação com que a indústria americana mantenha e fortaleça seu papel de liderança na questão tecnológica está presente na gestão do Presidente Trump. E isso fica claro no documento publicado pelo Governo americano em outubro de 20188, na sua página 8:
“Worldwide competition in manufacturing has been dominated in recent decades by the maturation, commoditization, and widespread application of computation in production equipment and logistics, effectively leveling the global technological playing field and putting a premium on low wages and incremental technical improvements. Pervasive networking and recent advances in machine learning, biotechnology, and materials science are creating new opportunities for global competition in manufacturing based on scientific and technological innovation. Although global competitors are well organized, as evidenced by the European Union’s Industrie 4.0 Programme and China’s Made in China 2025 Program, the United States still leads the world in scientific and technological innovation. America must protect and leverage this strength to rapidly and efficiently develop and transition new manufacturing technologies into practice within our domestic industrial base and international allies.”
Porém, não são apenas os Estados Unidos que passaram por um processo de retomada e reestruturação das suas políticas voltadas para o desenvolvimento produtivo, mas também países da União Europeia tem adotado estratégias de revigoramento da sua estrutura produtiva.
Diversos estudos vêm sendo conduzidos pela União Europeia nos últimos anos, entre eles estudo de 2014, conduzido pelo “The European Competitiveness and
Sustainable Industrial Policy Consortium”, encomendado pelo “Directorate-General for
8 Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing, documento publicado em agosto
Enterprise and Industry” da Comissão Europeia. O título do trabalho “Study on the relation between industry and services in terms of productivity and value creation”, confirma a
tendência em assumir que indústria e serviços estão interconectados e, portanto, as ações de políticas públicas devem ser pensadas de forma conjunta.
Uma das constatações do estudo é que manufatura e serviços estão cada vez mais interligados e que, somando os custos diretos e indiretos, os serviços já representam ao redor de 40% do valor dos produtos manufaturados em média nos países da União Europeia. O estudo demonstra que o conteúdo de serviços aumentou em média em torno de 3 pontos percentuais, entre 1995 e 2011, no valor total dos produtos manufaturados produzidos. É importante reproduzir parte das conclusões desse estudo, onde afirma na sua página 10 que:
“there is a trend towards services being increasingly supplied together with physical products, a phenomenon sometimes described as ‘servitisation of manufacturing’. The amount of services provided by manufacturers is not completely represented in officially available statistics and hence not part of the cost shares presented above. The servitisation share of total manufacturing revenues varies strongly. Shares between zero and 30% have been mentioned in interviews. Servitisation is to a large extent dependent on product programme and market environment with, generally speaking, final goods markets providing better opportunities to offer services over the whole product life cycle. Servitisation contributes to EU manufacturers’ international competitiveness through comparative advantages in the field of know-how driven services, in particular engineering, and thus opens up growth opportunities for manufacturers who tap into new business areas, such as BOT (Build-Operate-Transfer), life-cycle services etc.”
Na prática, a implementação de política públicas ao redor do mundo, voltadas para o setor produtivo, tem reconhecido a importância da integração de serviços e indústria, exemplo disso são as estratégias adotas pela Alemanha para fortalecer sua indústria rumo a uma Indústria 4.0. Como demonstra documento publicado em 2013, “Recommendations
for implementing the strategic initiative INDUSTRIE 4.0”, na sua página 14 esse tipo de indústria irá envolver:
“the technical integration of CPS (Cyber-Physical Systems) into manufacturing and logistics and the use of the Internet of Things and Services in industrial processes. This will have implications for value creation, business models, downstream services and work organisation.”
A Indústria 4.0, ou quarta revolução industrial para alguns atores, representa basicamente a fusão dos mundos físico, digital e biológico, que são representados pelos processos de manufatura aditiva, inteligência artificial, Internet of Things – IOT9,
bioeconomia, sistemas ciber físicos, entre outras tecnologias. Vários países têm implementado agendas de políticas públicas voltadas para a inserção dos seus sistemas produtivos no contexto da quarta revolução industrial. Em especial, o Fórum Econômico Mundial tem um centro dedicado a este tema, que é o Centre for the Fourth Industrial
Revolution10.
Pode-se dizer que o tema da Indústria 4.0 é correlato com o tema da economia digital e, nesse sentido, organismos internacionais vem alertando da necessidade de rever o escopo e os objetivos das políticas públicas voltados para o desenvolvimento produtivo. Entre estes organismos, destaca a United Nations Conference on Trade and Development – UNCTAD que, nas nossas últimas intervenções, presente em documento publicado em março de 201811, logo na sua página inicial, menciona:
9 Ver BNDES: Internet das Coisas: um plano de ação para o Brasil, disponível em https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/conhecimento/pesquisaedados/estudos/estud o-internet-das-coisas-iot/estudo-internet-das-coisas-um-plano-de-acao-para-o-brasil, acessado em janeiro de 2019. Foram produzidos 14 relatórios sobre o tema.
10 Ver link: https://www.weforum.org/centre-for-the-fourth-industrial-revolution/home
11 UNCTAD (2018): Adapting industrial policies to a digital world for economic diversification and structural transformation. Ver também como referência documento da OCDE (2017): OECD Digital Economy – Outllok 2017.
“The fast spread of digital technologies throughout the world is reshaping production processes and business models, with important implications for the economic diversification and structural transformation of countries. Digital technologies may boost the productivity of labour and capital and facilitate connections to global markets by lowering transaction costs and information asymmetries. Yet they also present serious challenges, including to the inclusiveness of development, as robot-based automation risks reducing the traditional benefit of industrialization as an economic catch-up strategy. In addition, the potential winner-takes-all outcomes of many new digital technologies risk concentrating their proceeds both across and within countries and unresolved regulatory issues risk leading to the entry of developing countries into a digital world with global regulatory standards largely set by more advanced countries. However, historical evidence suggests that achieving benefits from the outcomes of technology waves, such as moving towards a digital world, is not an autonomous process, but is shaped by policies. To maximize the contribution of a digital world to economic diversification and structural transformation, policymakers need to adjust, inter alia, their infrastructural, regulatory and industrial policies, in a proactive way.”
Nessa perspectiva, no início de 2019, o Governo alemão publicou documento afirmando a importância da retomada da competividade da indústria alemã e também da Europa, frente aos desafios impostos tanto pela China12 como pelos Estados Unidos. Neste
documento, o objetivo da Alemanha é garantir e recuperar competências econômicas e tecnológicas rumo a uma maior competitividade e liderança industrial a nível nacional, europeu e global em todas as áreas relevantes13.
12 A China lançou recentemente uma política industrial intitulada “Made in China – 2025”, que tem
como objetivo torna líder mundial na manufatura avançada, principalmente em 10 setores entre eles o setor de Tecnologia de Informação e o setor de fabricação de aviões. Entre as publicações que analisam esta política, ver: U.S. Chamber of Commerce (2017): Made in China 2025 – Global
Ambitions Built on Local Protections.
13 Ver Federal Ministry for Economic Affairs and Energy (2019): National Industrial Strategy 2030:
Diante do apresentado, fica claro que o mundo, principalmente os países desenvolvidos, estão caminhando a passos largos para estratégias de desenvolvimento produtivo que incorporem a integração entre a indústria, serviços e agricultura. Adotar políticas de desenvolvimento produtivo baseadas em modelos de pensamento que não incorporem essa nova visão, podem resultar em um atraso significativo em termos de avanços econômicos e tecnológicos e também na forma de inserção nesta nova ordem econômica mundial que está surgindo, dificultando também o acesso destes países ao mercado internacional de bens e serviços.
1.3 POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO E COMÉRCIO
INTERNACIONAL: OPORTUNIDADES E LIMITAÇÕES
A necessidade de aumentar o relacionamento entre comércio exterior e as políticas de desenvolvimento produtivo, no atual cenário econômico mundial, responde a uma demanda estrutural interna e conjuntural externa dos países que buscam o aumento da sua competitividade.
De um lado, economias complexas, como a brasileira, exigem maior intercâmbio de produtos industrializados com o resto do mundo e, de outro, os movimentos mundiais atuais, rumo à maior integração econômica e comercial, demandam um novo posicionamento dos países em relação ao seu projeto de desenvolvimento produtivo e social.
A vinculação entre comércio internacional e desenvolvimento produtivo, incluída a estratégia de inovação e competitividade, não se trata de fato novo, mas de uma relação unibidirecional, sobre a qual os países fundamentam sua atuação por meio das políticas públicas nacionais.
É importante destacar que foi o desenvolvimento do comércio internacional, durante o período do mercantilismo europeu, entre o século XVI e o século XVIII, que impulsionou o modelo de revolução industrial inglês, também fundamentado no mercado
https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/Industry/national-industry-strategy-2030.pdf?__blob=publicationFile&v=8 , acessado em 06 de março de 2019.
internacional. Embora fosse protecionista no seu próprio mercado (CHANG, 2004), a Inglaterra adotou uma estratégia de forte expansão do seu comércio internacional.
Cabe destacar também que as Cadeias Globais de Valor14 se tornam cada vez
mais relevantes. O fluxo de comércio é comandado por grandes corporações multinacionais, que distribuem as fases de produção e de serviço em diversas localidades ao redor do mundo de acordo as vantagens que elas podem obter em termos de agregação de valor.
Para formular e implementar as políticas de desenvolvimento produtivo, tecnológicas e de comércio exterior, de forma integrada e com eficiência15, os gestores
públicos enfrentam uma série de desafios, associados a um mundo globalizado mais complexo, assim como as limitações impostas pelos diversos acordos internacionais assinados entre os países. Milberg, Jiang & Gereffi (2014, pg. 173, grifos meu) argumentam que:
“(...) industrial policy has not diminished but rather has changed as a result of the globalization of production.
(...)policies should be designed to, in a sense, manage GVCs. As soon as we talk about managing GVCs, we are operating in the space of industrial
14 Para maiores de detalhes sobre as Cadeias Globais de Valor, ver publicações da OECD, no link: http://www.oecd.org/sti/ind/global-value-chains.htm - acessado em 29 de dezembro de 2018. Entre as publicações disponíveis neste site ver, por exemplo, a publicação da OECD (2016): GVCs,
Jobs and Routine Content of Occupations.
15 Para uma visão da necessidade da articulação entre a política industrial e a política comercial ver
Miranda & Castilho (2017): Tarifa Aduaneira como Instrumento de Política Industrial: a evolução da estrutura de proteção tarifária no Brasil no período 2004-2014. Nas páginas 15 e 16 eles mencionam: “A definição do escopo da política industrial deve considerar também a política comercial, na medida em que ela afeta a regulação da competição dos mercados nacionais e o ambiente de atividades das empresas, além de poder estimular ou inibir atividades específicas. Os diversos instrumentos de política de importações e de exportações, como a tarifa aduaneira, as múltiplas barreiras não tarifárias (BNTs), os instrumentos de defesa comercial e os programas de crédito para exportação, afetam as condições de concorrência no mercado doméstico ou influenciam a alocação de recursos entre as diferentes atividades. Nesse sentido, os instrumentos de política comercial devem ser utilizados de forma articulada com os demais instrumentos de política industrial.”
organization rather than macro trade policies. For example, for some of the
developing countries, the challenge is no longer about trade protection or liberalization; instead, it is about managing the relation between foreign lead firms and domestic low-value-adding firms for the purpose of industrial upgrading and capturing more value added in the value
chain.”
Cimoli, Dosi, Nelson & Stiglitz (2009, pg. 33) destacam também a necessidade de rever a forma de formulação das políticas públicas voltada para o desenvolvimento do setor produtivo. Entretanto, os autores destacam que essas políticas não perdem sua importância, mas sim: “they demand new forms of governance which one is only beginning to explore.”
No contexto de novas formas de formulação de políticas públicas, há que se considerar as limitações de atuação, impostas pelos organismos internacionais, como a Organização Mundial do Comércio – OMC16. Porém, é importante mencionar que a própria
OMC precisa se atualizar, ainda mais no contexto da economia digital e nas transformações que podem no fluxo de comércio de bens e serviços17.
Naudé (2010) destaca que a formulação de políticas públicas voltadas para o setor produtivo enfrenta um cenário mais restritivo, em termos de formulação e execução, quando comparada às primeiras iniciativas de política públicas. O autor destaca as restrições impostas pela OMC e as limitações impostas pelos acordos bilaterais e multilaterais de comércio. Citando Rodrick (2004) e Chang (2002 e 2003), na página 5, esse autor menciona:
“Rodrik (2004) summarizes the restrictions on developing-country policy space imposed by the WTO, international financial codes and standards, regional trade agreements, and the IMF. For instance, the WTO prohibits
16 Para uma visão mais clara sobre as regras da OMC, no âmbito do GATT, ver, por exemplo Hoda
(2018): Tariff Negotiations and Renegotiations under the GATT and the WTO.
adopting export subsidies or linking incentives to export performance, using local-content-rules in government procurement or FDI, for utilizing quantitative restrictions or measures that discriminate against investors by origin. The organization also promotes the reduction and harmonization of tariffs (Altenburg 2009; ul-Haque 2007). But many of these measures —if not most— were actively applied by the present-day industrialized countries during their own industrialization processes, causing Chang (2002; 2003) to accuse them of ‘kicking away the ladder’ for industrial upgrading in ILCs18.”
Nesse sentido, Naudé (2010, pg. 5) destaca que as implicações para as políticas públicas são: “finding options on how to minimize the restrictions from multilateral agreements, and how to avoid being caught up unduly in bilateral arrangements.”
Ademais, Cimoli, Dosi & Stiglitz (2009, pg. 552) afirmam que:
“(..) bilateral agréments are WT-plus, and, in terms of Intellectual Property Rights, ‘TRIPS-plus” agréments, whose bottom line is to close the loopholes/exceptions/safeguard clauses of the original WTO and TRIPS agréments, freezing them in favour of companies and industries from the developed world.”
Pérez (2014) é outro autor que destaca que o ressurgimento das políticas voltadas para o setor produtivo ocorre em um ambiente internacional mais restrito, dado pelos acordos internacionais bilaterais e multilaterais realizados nos últimos anos. Porém, essas políticas não podem ser meramente vistas como instrumentos de controle das principais atividades econômicas, mas sim com uma política industrial moderna que articula e promove o efetivo desenvolvimento econômico. O autor compartilha da visão da necessidade de ter uma efetiva mudança estrutural direcionada para setores e atividades com alta produtividade e intensivos de conhecimento e tecnologia.
Assim, nesse contexto, é importante argumentar que, principalmente para os países em desenvolvimento, a busca de uma indústria que seja mais produtiva e também
