POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PRODUTIVO E COMÉRCIO INTERNACIONAL:

INTERNACIONAL: OPORTUNIDADES E LIMITAÇÕES

A necessidade de aumentar o relacionamento entre comércio exterior e as políticas de desenvolvimento produtivo, no atual cenário econômico mundial, responde a uma demanda estrutural interna e conjuntural externa dos países que buscam o aumento da sua competitividade.

De um lado, economias complexas, como a brasileira, exigem maior intercâmbio de produtos industrializados com o resto do mundo e, de outro, os movimentos mundiais atuais, rumo à maior integração econômica e comercial, demandam um novo posicionamento dos países em relação ao seu projeto de desenvolvimento produtivo e social.

A vinculação entre comércio internacional e desenvolvimento produtivo, incluída a estratégia de inovação e competitividade, não se trata de fato novo, mas de uma relação unibidirecional, sobre a qual os países fundamentam sua atuação por meio das políticas públicas nacionais.

É importante destacar que foi o desenvolvimento do comércio internacional, durante o período do mercantilismo europeu, entre o século XVI e o século XVIII, que impulsionou o modelo de revolução industrial inglês, também fundamentado no mercado

https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/Industry/national-industry-strategy- 2030.pdf?__blob=publicationFile&v=8 , acessado em 06 de março de 2019.

internacional. Embora fosse protecionista no seu próprio mercado (CHANG, 2004), a Inglaterra adotou uma estratégia de forte expansão do seu comércio internacional.

Cabe destacar também que as Cadeias Globais de Valor14 _{se tornam cada vez}

mais relevantes. O fluxo de comércio é comandado por grandes corporações multinacionais, que distribuem as fases de produção e de serviço em diversas localidades ao redor do mundo de acordo as vantagens que elas podem obter em termos de agregação de valor.

Para formular e implementar as políticas de desenvolvimento produtivo, tecnológicas e de comércio exterior, de forma integrada e com eficiência15_{, os gestores}

públicos enfrentam uma série de desafios, associados a um mundo globalizado mais complexo, assim como as limitações impostas pelos diversos acordos internacionais assinados entre os países. Milberg, Jiang & Gereffi (2014, pg. 173, grifos meu) argumentam que:

“(...) industrial policy has not diminished but rather has changed as a result of the globalization of production.

(...)policies should be designed to, in a sense, manage GVCs. As soon as we talk about managing GVCs, we are operating in the space of industrial

14 _{Para maiores de detalhes sobre as Cadeias Globais de Valor, ver publicações da OECD, no link:} http://www.oecd.org/sti/ind/global-value-chains.htm - acessado em 29 de dezembro de 2018. Entre as publicações disponíveis neste site ver, por exemplo, a publicação da OECD (2016): GVCs,

Jobs and Routine Content of Occupations.

15 _{Para uma visão da necessidade da articulação entre a política industrial e a política comercial ver}

Miranda & Castilho (2017): Tarifa Aduaneira como Instrumento de Política Industrial: a evolução da estrutura de proteção tarifária no Brasil no período 2004-2014. Nas páginas 15 e 16 eles mencionam: “A definição do escopo da política industrial deve considerar também a política comercial, na medida em que ela afeta a regulação da competição dos mercados nacionais e o ambiente de atividades das empresas, além de poder estimular ou inibir atividades específicas. Os diversos instrumentos de política de importações e de exportações, como a tarifa aduaneira, as múltiplas barreiras não tarifárias (BNTs), os instrumentos de defesa comercial e os programas de crédito para exportação, afetam as condições de concorrência no mercado doméstico ou influenciam a alocação de recursos entre as diferentes atividades. Nesse sentido, os instrumentos de política comercial devem ser utilizados de forma articulada com os demais instrumentos de política industrial.”

organization rather than macro trade policies. For example, for some of the

developing countries, the challenge is no longer about trade protection or liberalization; instead, it is about managing the relation between foreign lead firms and domestic low-value-adding firms for the purpose of industrial upgrading and capturing more value added in the value

chain.”

Cimoli, Dosi, Nelson & Stiglitz (2009, pg. 33) destacam também a necessidade de rever a forma de formulação das políticas públicas voltada para o desenvolvimento do setor produtivo. Entretanto, os autores destacam que essas políticas não perdem sua importância, mas sim: “they demand new forms of governance which one is only beginning to explore.”

No contexto de novas formas de formulação de políticas públicas, há que se considerar as limitações de atuação, impostas pelos organismos internacionais, como a Organização Mundial do Comércio – OMC16_{. Porém, é importante mencionar que a própria}

OMC precisa se atualizar, ainda mais no contexto da economia digital e nas transformações que podem no fluxo de comércio de bens e serviços17_.

Naudé (2010) destaca que a formulação de políticas públicas voltadas para o setor produtivo enfrenta um cenário mais restritivo, em termos de formulação e execução, quando comparada às primeiras iniciativas de política públicas. O autor destaca as restrições impostas pela OMC e as limitações impostas pelos acordos bilaterais e multilaterais de comércio. Citando Rodrick (2004) e Chang (2002 e 2003), na página 5, esse autor menciona:

“Rodrik (2004) summarizes the restrictions on developing-country policy space imposed by the WTO, international financial codes and standards, regional trade agreements, and the IMF. For instance, the WTO prohibits

16 _{Para uma visão mais clara sobre as regras da OMC, no âmbito do GATT, ver, por exemplo Hoda}

(2018): Tariff Negotiations and Renegotiations under the GATT and the WTO.

adopting export subsidies or linking incentives to export performance, using local-content-rules in government procurement or FDI, for utilizing quantitative restrictions or measures that discriminate against investors by origin. The organization also promotes the reduction and harmonization of tariffs (Altenburg 2009; ul-Haque 2007). But many of these measures —if not most— were actively applied by the present-day industrialized countries during their own industrialization processes, causing Chang (2002; 2003) to accuse them of ‘kicking away the ladder’ for industrial upgrading in ILCs18_.”

Nesse sentido, Naudé (2010, pg. 5) destaca que as implicações para as políticas públicas são: “finding options on how to minimize the restrictions from multilateral agreements, and how to avoid being caught up unduly in bilateral arrangements.”

Ademais, Cimoli, Dosi & Stiglitz (2009, pg. 552) afirmam que:

“(..) bilateral agréments are WT-plus, and, in terms of Intellectual Property Rights, ‘TRIPS-plus” agréments, whose bottom line is to close the loopholes/exceptions/safeguard clauses of the original WTO and TRIPS agréments, freezing them in favour of companies and industries from the developed world.”

Pérez (2014) é outro autor que destaca que o ressurgimento das políticas voltadas para o setor produtivo ocorre em um ambiente internacional mais restrito, dado pelos acordos internacionais bilaterais e multilaterais realizados nos últimos anos. Porém, essas políticas não podem ser meramente vistas como instrumentos de controle das principais atividades econômicas, mas sim com uma política industrial moderna que articula e promove o efetivo desenvolvimento econômico. O autor compartilha da visão da necessidade de ter uma efetiva mudança estrutural direcionada para setores e atividades com alta produtividade e intensivos de conhecimento e tecnologia.

Assim, nesse contexto, é importante argumentar que, principalmente para os países em desenvolvimento, a busca de uma indústria que seja mais produtiva e também

mais intensiva em conhecimento e tecnologia, se torna indispensável em um cenário internacional mais competitivo e que está se alterando de forma significativa com a perspectiva de realização de acordos comerciais.

Hiratuka e Sarti (2015, pg. 9, grifos meu) mencionam que:

“Uma das marcas do pensamento estruturalista é o reconhecimento do papel do progresso técnico como motor da dinâmica capitalista, porém, sujeito a projeções globais diferenciadas. Essas assimetrias internacionais econômicas e tecnológicas podem se aprofundar principalmente pelas assimetrias também existentes em relação ao acesso ao conhecimento e ao aprendizado. (…)

essas assimetrias estão condicionadas em grande medida pela forma como o processo de concorrência ultrapassa as fronteiras nacionais e se modifica a partir da interação entre as estratégias dos grandes oligopólios (crescentemente globais) e as políticas dos Estados Nacionais. A compreensão dos limites e possibilidades do desenvolvimento

industrial e tecnológico nos países em desenvolvimento não pode prescindir, portanto, de analisar de maneira mais aprofundada as mutações na estrutura produtiva e tecnológica mundial, para buscar entender de que forma a estrutura produtiva doméstica interage com essas transformações.”

Essas assimetrias que os autores mencionam, apesar de no texto eles terem como foco a relação das grandes corporações, podem ser intensificadas pelo surgimento de novos modelos de acordos comerciais19 _{que, dependendo como são negociados, podem}

limitar ainda mais a capacidade de desenvolvimento do setor produtivo nos países em desenvolvimento.

19 _{Por exemplo, para uma visão geral, no que diz respeito ao aumento da importância da economia}

digital, ver: OECD (2017): OECD Digital Economy – Outlook 2017. Na página 74 temos a seguinte menção: “(...) demonstrating that digitalisation is also transforming trade agreements, nearly half of the countries surveyed have included provisions related to trade in a digital world in their bilateral or regional trade agreements. These provisions tend to concern online privacy, cross-border data transfers, consumer protection for online transactions, restrictions on certain types of Internet content, and restrictions on the imposition of customs duties on trade in digital products.”

Por um lado, a formulação de políticas de desenvolvimento produtivo, tecnológicas e de comércio exterior deverão considerar as limitações impostas por esses acordos. Por outro lado, as realizações de acordos comerciais não devem suprimir ou reduzir os objetivos e anseios de desenvolvimento produtivo de cada país envolvido. A integração de instrumentos de desenvolvimento produtivo com os instrumentos de comércio exterior se torna cada vez mais necessária e imprescindível.

Os acordos comerciais não podem ser vistos como elementos garantidores de demanda de produtos industriais, já que, dependendo como é realizado, principalmente entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, podem colocar a perder todo um processo de desenvolvimento industrial conduzido por meio da execução de políticas industriais nos últimos anos.

É importante destacar que as elaborações de acordos comerciais sejam vistas como oportunidades para potencializar o desenvolvimento produtivo, mas para que isso ocorra é necessário que os formuladores de políticas públicas voltadas para o setor produtivo estejam conectados e inseridos na discussão das listas dos bens e serviços a serem ofertados. Realizar acordos comerciais sem considerar os objetivos de médio e longo prazo ou, o contrário, formular políticas públicas sem considerar as limitações internacionais impostas por esses acordos (bilaterais e multilaterais) resultarão provavelmente em um fracasso em termos de avanço no desenvolvimento produtivo do país.

Seja por pressão interna, do setor privado e consensos dentro dos governos, ou seja pela mudança do cenário internacional a agenda do comércio exterior ocupa um espaço nas políticas de desenvolvimento produtivo de diversos países.

Notam-se avanços em acordos comerciais realizados por blocos de países relevantes, mesmo com o acirramento das disputas comerciais instigadas pelo Presidente

Donald Trump. Entre esses acordos, destacou se a tentativa da realização do acordo do

Trans-Pacific Partnership - TPP20_.

Thorstensen, Badin, Müller & Eleotério (2014) destacam que o surgimento desses mega-acordos significa o desenvolvimento de novas regras de comércio, após a falta de resultados da rodada de Doha, da Organização Mundial do Comércio - OMC, ocorrida em 2001. Essas novas regras superam muitas vezes as já estabelecidas pela OMC, pois envolvem temas como investimento, concorrência, meio ambiente e padrões trabalhistas, por exemplo. E, mesmo nos temas já discutidos no âmbito da OMC, as regras discutidas nesses mega-acordos ultrapassam os que já estão vigor. A negociação desses mega-acordos, assim como sua implementação, poderá interferir no acesso a mercado e no fluxo de comércio dos demais países, que porventura não participem inicialmente desses acordos, especialmente vários países em desenvolvimento, como o Brasil.

Os mega-acordos representam, ao mesmo tempo, uma oportunidade para um novo impulso de abertura comercial e um risco de redirecionamento das estruturas produtivas ao redor do mundo. Uma maior integração econômica e produtiva dos países desenvolvidos e do centro dinâmico da Ásia deve estabelecer novas regras à margem do regime geral de comércio. E, dessa forma, países que porventura estejam fora dessa nova ordem comercial que pode surgir, sofrerão consequências sobre suas capacidades de geração de renda e desenvolvimento da sua capacidade produtiva.

Como em momentos anteriores, como a Rodada Uruguai, quando os países desenvolvidos sempre resolveram de forma antecipada os grandes temas econômicos entre si, a maioria dos países em desenvolvimento, com exceção da China e outros países da Ásia, estão praticamente à margem das negociações dos mega-acordos comerciais, tornando ainda mais frágil a participação desses países no comércio mundial de bens, especialmente industriais.

Essa preocupação é real, pois deriva do fato de que novas regras de ajustes do comércio, como por exemplo hipótese de cláusulas cambiais, estavam sendo debatidas na

20 _{Para ver uma análise do TPP ver UNCTAD (2016): The Political Economy of the Trans-Pacific} Partnership. Interessante notar que essa publicação já tinha uma mencão sobre a rivalidade

proposta de acordos comerciais do TPP e do Transatlantic Trade and Investment

Partnership - TTIP21_.

Mesmo com o fracasso no avanço das negociações do TPP e TTIP22_{, por}

orientações dadas pelo Presidente Donald Trump, há que se informar, entretanto, que os principais players mundiais de comércio não ficaram parados, em termos de negociações internacionais, em especial União Europeia e China.

No caso da União Europeia, houve negociações com o Canadá e com o Japão. O acordo com o Canadá entrou em operação em setembro de 2017. E o acordo com o Japão teve suas negociações finalizadas em dezembro de 2017, aguardando a fase de aprovação nos respectivos parlamentos.23

Por sua vez a China intensificou seus esforços para avançar nas negociações de acordo comercial no bloco asiático, no âmbito do Regional Comprehensive Economic

Partnership (RCEP)24_{. Essas negociações tiveram início em 2012 e compreende a}

participação de 16 países, entre eles Japão, Coréia do Sul, Índia e Austrália. A finalização deste acordo pode consolidar a liderança política e econômica da China na região. Porém, a conclusão deste acordo pode sofrer resistências, já que é necessário a superação de tensões políticas entre os países, em especial entre a China e o Japão.

21 _{Ver Thorstensen, Vera; Nogueira, Thiago R.S.M (2017). Na página 303 temos a seguinte citação:}

“(...) não havia consenso sobre como deveria ser tratada a questão cambial em um acordo de livre- comércio, de forma que o Congresso dos EUA decidiu fortalecer a legislação interna ao invés de concentrar todos os esforços no texto final do TPP. Isso demonstra que o tema será de permanente debate nos EUA, independente da entrada em vigor do TPP ou mesmo da negociação de novos acordos de mesma natureza.”

22 _{O Presidente Donald Trump, dada suas estratégias de negociações políticas, seja na esfera}

nacional ou internacional, já demonstrou que pode retornar as negociações do TPP, especialmente com o acirramento das questões comerciais com a China. Ver por exemplo notícia vinculada no New York Times, do dia 13 de abril de 2018: https://www.nytimes.com/2018/04/13/world/asia/trump- tpp-asia.html .

23 _{Comissão Europeia: http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/eu-japan-economic-partnership-} agreement/ e http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ceta/

24 _{Para maiores detalhes ver, por exemplo, Association of Southeast Asian Nation – Asean. No link,}

acessado em 29 de dezembro de 2018, há maiores detalhes sobre este acordo:https://asean.org/?static_post=rcep-regional-comprehensive-economic-partnership

Os Estados Unidos, dada a estratégia de negociação internacional que o Governo Trump vem adotando, firmou novos termos com o Canadá e México no âmbito do

North American Free Trade Agreement (NAFTA)25_{. Destaca-se neste rearranjo do acordo}

do NAFTA, além das questões comerciais tradicionais, a atualização e reforço de temas relevantes como, por exemplo, o tema de Propriedade Intelectual que tem um capítulo especial voltado para o Digital Trade26_.

É importante destacar que, em termos de números de acordos de preferências de comércio, tanto Estados Unidos quanto os países europeus (União Europeia e EFTA27₎

apresentam maior relevância. Os avanços feitos por países em desenvolvimento são relativamente menores, quando comparados com os países desenvolvidos, salvo algumas exceções, como a China.

Com o aumento da importância da economia digital, os padrões de comércio e, consequentemente a forma de estabelecimento de acordo comerciais serão afetados. Em publicação da Organização Mundial do Comércio (2018, pg. 101) tem se a seguinte citação:

“Beyond changing the role of traditional determinants, digital technologies also create new determinants of trade patterns. As, for instance, the role of physical infrastructure decreases for some sectors, digital infrastructure will increasingly become central for digital trade. Similarly, as labour market regulation might become less important for comparative advantage, the regulation of data flows will become more important. The importance of regulation is reflected in recent trade agreements or trade policy announcements that include substantive chapters on IP protection and e-

25 _{Para maiores detalhes dos novos termos do NAFTA ver documento do Governo dos Estados}

Unidos: “Agreement between the United States of America, the United Mexican States, and Canada Text” assinado em 30 de novembro de 2018, disponível em https://ustr.gov/trade- agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/agreement-

between.

26 _{Para maiores detalhes ver: “United States-Mexico-Canada Trade Fact Sheet Modernizing NAFTA} into a 21st Century Trade Agreement”, disponível em https://ustr.gov/about-us/policy- offices/press-office/fact-sheets/2018/october/united-

states%E2%80%93mexico%E2%80%93canada-trade-fa-1.

commerce (...) How these new areas will affect comparative advantage in digital intensive tasks and sectors will determine trade patterns in these activities in the future.”

Dessa forma, rever a forma de elaboração das políticas públicas voltadas para o setor produtivo, ainda mais considerando a necessidade de maior integração com as políticas de comércio internacional, se torna imprescindível no contexto de transformações produtivas que estão ocorrendo no mundo.

Ademais, na perspectiva de mudanças nos padrões de comércio internacional, em decorrência por exemplo dos efeitos oriundos dessas transformações produtivas, é preciso sempre contar com ferramentas de análises quantitativas, em conjunto com análises qualitativas, na qual seja possível obter maiores detalhes sobre os impactos de reduções tarifárias nos diversos setores provenientes de possíveis acordos comerciais estabelecidos entre os países para que os objetivos das políticas públicas, nesta nova abordagem, sejam alcançados.

A forma de elaboração dos acordos comerciais também deve ser modernizada, no sentido de inclusão de temas relacionados à economia digital, ao fluxo de serviços de alto conhecimento e ao fortalecimento das questões associadas à propriedade intelectual. De fato, isso fica evidente em citação presente no documento da UNTCAD (2018, pp. 9 e 10):

“International trade and investment agreements increasingly include rules with regard to digitalized economic activities. There remains wide variation in views on these issues. Some hold that adopting negotiated rules at this stage may prevent regulations from arising through practices and patterns of behaviour that may be unduly shaped by firms that are further advanced in the digital economy. Others consider that adopting rules at this stage in this rapidly evolving area is premature and unduly reduces policy space for digital industrial policies. Both positions note, however, that the existing institutional setup of international trade and investment relationships may be ill-equipped for dealing with issues arising from the use of new digital technologies. The